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公共政策有效执行的障碍与对策
简利君 晏敬东
(武汉理工大学管理学院 湖北 武汉 430070)
摘 要 公共政策的有效执行是政策目标得以实现,政策问题得以解决的重要途径。在公共政策的执行过程中,存在着一些公共政策执行的障碍,主要表现为政策问题障碍、政策本身障碍及政策以外障碍,对这些障碍进行分析,提出了相应的对策,从而保障政策的有效执行。
关键词 公共政策 障碍 稳定性 有效执行
所谓政策的执行是一个动态过程,它是指政策方案经合法化后,政策执行者通过一定的组织形式,运用各种政策资源,采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动,将政策观念形态的内容转化为现实效果,从而实现既定政策目标的活动过程。公共政策要达到其预期的目标,取得预期的政策效果,关键在于政策的有效执行。正如美国学者艾利森所言,在实现政策目标的过程中,如果说政策方案确定的功能只占10%,那么其余90%都取决于政策的有效执行。然而,政策执行是在复杂的社会系统中进行的复杂活动,政策执行的有效性常受到某些因素的影响,使得政策实施后不能实现政策的既定目标,反而造成政策执行走样。因而,有必要分析影响政策有效执行的障碍,才能克服其不利影响,促进政策的有效执行。
1 影响政策有效执行的障碍
21世纪70年代中期以后,政策学者纷纷从不同的角度来研究影响政策执行的因素,形成了种种政策执行的理论模式。史密斯认为,政策执行过程中所涉及的重大因素有四个方面,即理想化的政策;执行机构;目标群体和环境因素。具体地说,政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象;执行机关的结构与人员,主管领导的方式和技巧,执行的能力与信心;目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境的不同,凡此种种均是政策执行过程中影响其成败所需要考虑和认定的因素。本文主要从公共政策问题、政策本身及政策以外的因素等方面,分析公共政策执行的障碍问题。
1.1 公共政策问题障碍
1.1.1 政策问题涉及的范围广,执行难
在现实社会中,政策问题的性质有很大差别,有些问题涉及的范围较小,仅涉及一个地区或一个部门,在执行过程中涉及的利益关系简单,相关的政策目标群体相对一致,执行起来就比较容易。而有的问题涉及领域众多,如敏感的政治性政策、涉及人们利益分配和调整的经济政策、涉及领域众多的经济政策、创造性较强的改革政策等,由于政策执行过程中所触动的权力关系众多,涉及更多的人员和机构,执行起来难度就较大。
1.1.2 越复杂的政策问题,执行难度越大
复杂的政策问题是指问题形成原因复杂,问题本身的影响广泛,问题的关联性强,问题的顽固性强。复杂的政策问题,政策执行的难度加大,主要表现在:问题越复杂,政策制定的难度越大,稍有不慎,就会造成政策的失误,构成政策执行的障碍性因素。同时,为了解决复杂的政策问题,在政策执行过程中,就需要进行周密的部署与安排,一旦失误,极易导致政策执行的失败。再者,解决复杂的公共政策问题,执行政策时往往需要动用更多的人力、物力,就容易出现政策资源障碍,导致政策目标无法实现。
1.1.3 政策所要规范的目标群体影响政策执行的效力
政策所要规范的目标群体行为种类越多,就越难以制定明确的规则,来约束政策对象的行为;政策问题所涉及的目标群体人数越多,政策执行也就越困难,越无效。因此,为了实现政策目标,目标群体行为所需调适的量越小越好,这样不至于造成人员的抵制,有利于政策的有效执行。我国采用渐进式改革,从某种意义上说,正是基于以上认识。
1.2 政策本身的障碍
1.2.1 政策缺乏合理性
所谓政策的合理性,简单地说就是指政策本身所具有的因果联系,具体说来,就是指政策是否针对了客观的政策问题,政策规定的各项内容是否反映了客观存在着的现实情况,政策所规定的各项行为是否符合客观事物的发展规律。在过去的年代里,我们曾有过诸如“人有多大胆、地有多大产”等缺乏合理性的政策,因其违背了客观规律,执行起来必然失败的惨痛教训。
1.2.2 政策缺乏明晰性
作为人们行为的一种规范,政策必须明确、清晰,决不能模棱两可、含糊不清,否则就会因政策执行者对政策目标和内容的误解或曲解而造成政策执行的阻滞。政策的明晰性之所以对政策的有效执行具有重要的影响,不仅是由于政策的明晰性决定着政策在执行过程中的可操作性,而且更因为模棱两可、含糊不清的政策,往往给政策执行中的投机取巧者留下了钻空子的余地。缺乏明晰性的政策将使政策的可操作性减弱,使政策执行者与政策目标群体无所适从;同时,缺乏明晰的政策会引起政策的界限不清,导致对政策的随意变通。
1.2.3 政策缺乏协调性
所谓政策的协调性,是指任何一项可执行的政策在其适用的时空范围内,不得与其他政策相抵触、相矛盾。政策的协调性是由政策的系统性所决定的。由于客观世界的一切事物在本质上都是相互联系、互相影响的,所以,在纷繁复杂的现代社会中,任何一个政策问题的解决仅靠某个单一的政策是不够的,它往往会涉及到多方面的因素,需要相关政策的配套才能奏效。政策间缺乏协调性的一种表现形式就是政策不配套。在现实的政策实践中,因相关政策的不配套而导致政策执行效果不佳乃至政策目标完全落空的例子俯拾即是。
1.2.4 政策缺乏稳定性
政策是否稳定在很大程度上关系到政策执行主体对对策的认同和接受程度。首先,作为对社会资源和利益进行权威性分配的方案,如果政策朝令夕改,随意变动,就会导致先参加分配的政策目标群体和后参加分配的政策目标群体处于不同的规则和标准之下,形成同一条件、不同规则、不同结果的不合理状况,进而会造成普遍的结构性短期行为,并在此基础上演化出各种可能致使政策变形走样的投机执法。其次,政策缺乏稳定性会导致政策体系的结构性紊乱,从而造成政策间的摩擦和冲突以及政策间的不衔接和空白。最后,政策缺乏稳定性还会导致信赖关系的破裂。政策频繁变动、朝令夕改,往往使政策执行主体感到无所适从,长此下去,他们慢慢便会失去对政府及其政策的信赖,从而漠视政策,导致令不行、禁不止,政策的权威严重流失。
1.3 政策以外的障碍
1.3.1 政策执行主体障碍
任何一项政策都是由一定的组织、机构及执行人员来实施,政策执行主体是政策执行的最直接的责任者,对公共政策的执行有着不可低估的影响。来自政策执行主体的障碍表现在三个方面:一是政策执行主体的自身利益需求。作为有理性的经济人,公共政策执行主体都会从自身条件和个人利益出发来思考一项政策执行所可能实现目标的程度和目标的利我程度,而由此决定执行的态度。极有可能出现对威胁到自身利益的政策的恶意歪曲、篡改,导致政策不能有效执行,从而无法达到预期的政策目标。二是执行人员的素质欠缺。由于政策执行主体的人员业务素质欠缺,消极被动或低效地执行政策,影响和阻挠了公共政策的有效实施。三是执行机构组织间的沟涌与协调不畅。沟通是政策执行过程中各级组织人员进行信息交流传递的过程。政策执行机构组织间如果沟通或协调不畅通无阻,可能导致政策执行中的失实以至失误。
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