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对我国失地农民问题的深层思考

作者 :文/李忠健更新时间:2012-11-7

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 一、目前失地农民补偿安置过程中存在的主要问题
   1、补偿标准不合理
   目前,我国采用的征地补偿标准是按《中华人民共和国土地管理法》第47条的规定执行的。征用耕地补偿费用包括以下三项:土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。补偿费按征用前三年土地平均产值的6~10倍计算,安置补助费按土地征用前三年平均产值的4~6倍计算,地上附着物和青苗按成本或市场价格补偿。同时规定,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过征用前三年土地平均产值的15倍,土地补偿费和安置补助费之和,不得超过土地被征用前三年平均产值的30倍。简言之,土地补偿费和安置补助费之和,低限是10倍,高限是16倍,最高不得超过30倍。这种带有浓厚计划经济色彩的补偿政策,从实践来看,至少存在着以下几个方面的问题:
   (1)现行补偿标准难以保证失地农民原有的生活水平。如果按我国东部地区每亩年平均收入800元计算,土地补偿费和安置补助费两项之和仅有8000~12800元,即使达到补偿最高限30倍,每亩土地的补偿也不过24000元,只相当于东部地区2002年农民人均纯收入(3400元)的7倍而已。也就是说,即使达到最高补偿标准,也只相当于东部地区农民7年的人均纯收入。收入的减少导致大量失地农民生活水平的下降。据抽样调查显示,福建、陕西、广西、江苏分别下降了17%16%5%33%,下降最大的是甘肃礼县,降幅达48%
   (2)测算依据不合理,严重偏离土地的应有价值。土地的功能至少应体现以下三个方面,即所有权功能、就业发展功能和保障功能。土地被征后,三功能应相应转移,而现有的政策却并没有充分考虑到农民的基本生活、就业和保障问题。据浙江大学2002年典型调查显示,被调查对象按当地目前物价水平,仅能维持2年半的基本生活。
   (3)违背市场分配原则,忽略土地升值收益。现行征地制度以产值作为补偿标准不尽合理。农业在我国是个弱质产业,尤其是粮经作物的收益率非常低。而且,现在农业已不再是传统意义上的农业,正逐步转变为现代都市型农业,如生态、休闲、观光等,其产值已远远超出传统农业产值。
   现行的补偿方式,其显著特征是补偿金额与土地市场价值相去甚远,大大低与土地的市场价格,未能反映土地位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等经济因素。伴随着土地用途的转移,土地价格也会从农用土地价格上涨到建设用地价格,即土地增值。从增值的原因看,主要是由政府投资建设、对土地的规划以及土地资源稀缺性带来的,并非土地使用者对土地投资和劳动形成。因此,土地的增值价值应当由社会所共享,而不能由土地所有者独吞。
   2、失地农民安置方式上存在明显缺陷
   目前,失地农民安置方式概括起来有六种,即货币安置、招工安置、入股安置、划地安置、住房安置和社会保险安置。在安置方式上,货币安置方式的比例最高,但存在的问题也最多。由于货币安置只能解决失地农民近忧,难以化解远虑,从而导致部分农民失地又失业。
   安置补助费数额各地也有很大的差异。一些欠发达地区一般只有几千元甚至几百元,这样低的水平实际上等于不安置。失去土地后,他们就成了“种田无地、上班无岗、‘低保’无份”的“三无”人员。失地又失业的农民徘徊在乡村和城市的“边缘”,实际上变成了城市贫民。正如国务院发展研究中心副主任陈锡文所言:“农民失去土地以后,他当不成农民了,而领到那些补偿金,也当不成市民,既不是农民也不是市民,只能是社区游民,社会流民。”
   3、失地农民安置分配过程混乱
   征地过程中出现了大量的“暗箱操作”与“寻租”行为,补偿分配过程混乱,致使失地农民只能得到应得补偿的一小部分。各地在具体执行补偿办法时,往往尽量采取最低限,有的甚至远远低于最低限。在安置过程中,政府与民争利,赚取“低征高卖”中的巨额差价,直接导致失地农民合法权益受到侵害。
   与此同时,在已经很低水平上的补偿费,还被各级政府层层截留,真正到农民手中就更少了。据报道,京沈高速公路辽宁省凌海市某段的征地补偿费,经过市、乡、村各级截留,到村民手中每公顷仅剩3900元(260/亩)。有的补偿款长期拖欠,迟迟不发到农民手中,造成失地农民的生活困难。
   各地在安置补偿的形式上也有很大差异。在补偿安置分配比例上,有的全额到户,有的部分留村;在发放时间上,有的一次性到位,有的分期发放;在发放对象上,有的按人头,有的按被征土地面积进行分配;有的征到谁的就发给谁,未征到者分文不发。由于缺乏统一标准,造成分配比较混乱,纠纷不断。
   二、失地农民利益损失的原因分析
   1、农业土地产权制度模糊
   失地农民问题实际上是一个产权问题。我国宪法规定:“农村和城镇郊区的土地,除由法律规定属于国家国有的以外,属于农民集体所有。”按该规定,农村集体拥有对土地的所有权,是土地的真正所有者,在土地转让中他们是真正的市场主体。《农村土地承包法》第十二条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会发包。”这更进一步明确了农民是农村集体土地的所有者。按理说,只要拥有对土地的所有权,就自然拥有对土地的使用权、收益权和处置权。但现实中,政府成了土地交易的主体,农民集体没有权利进行土地“买卖”,农民的土地集体所有权虚置。政府在土地征用中处于垄断地位,既当“裁判员”,又当“运动员”,农民只有无条件服从,没有能力争取自己的利益。
   2、二元经济是农民利益受损的体制原因
   在我国工业化过程中形成了典型的城乡分割二元经济结构。历年来,城市居民在教育、医疗、劳动就业、社会保障等方面都处于优越地位。同时,户籍制度又增加了农民进城的成本。长期以来,我国农民在政治、经济、文化上享受不到应有的权利,甚至在很大程度上受到歧视。
据专家估算,从1953年到1978年的25年中,由于“剪刀差”致使农民损失3000亿元左右。而改革开放后从1978年到2001年的23年中,通过征地从农民手中剥夺的利益超过2万亿元。改革开放之后农民的利益损失比之前高6倍之巨。
   前面分析的征地过程中农民利益损失,其根源在于政策的制定和实施过程中没有把农民的利益放在重要位置,甚至有些人根本就不考虑农民利益。征地过程中农民始终处于弱势地位。在目前的征地制度下,农民的“权”和“利”被双重剥夺了。农民失权、失利、失家园。
   3、征地管理缺乏规范…… 职称论文发表网http://www.issncn.com 职称论文发表网http://www.issncn.com


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