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在WTO中引入竞争规则之必要性与路径

作者 :蒲昌伟更新时间:2012-11-5

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一、问题的提出
   竞争政策一般是指维持市场竞争的各种政策,有广义和狭义之分。狭义的竞争政策仅指消除或规范市场经营主体限制竞争或不正当竞争的行为。广义的竞争政策还包括旨在消除或减少国家采取的对交易活动的限制措施的有关政策和规则,如投资政策、产业政策、环保政策等。竞争政策的目标一般是为了资源的有效配置,使国民福利最大化。大多数竞争政策通过禁止市场主体滥用主导地位或者不允许竞争者之间各种各样的限制竞争的协议或者反不正当竞争行为来实现竞争政策的目标。只有没有扭曲的市场才可以将效率和资源配置最大化。所以,贸易自由化和竞争政策都寻求消除市场壁垒和市场的扭曲,使市场更具竞争性,提高效率,增进福利。二者都寻求通过自由贸易和开放竞争来确保消费者利益。在经济全球化的现实条件下,它们都是建立在市场经济的基础上,致力于建立公平的、统一的国际大市场。
   自由公平的竞争是市场经济最基本的运行规则,为维护正常合理的竞争,保证竞争在市场经济中的作用,世界各国均以政府干预的方法制定了国内公平竞争法律。但竞争不仅仅是国内竞争,随着市场经济的国际化和世界经济的一体化发展,国与国之间的竞争也越来越激烈,为维护国际间的公平竞争,国际组织也为国际竞争制定了一些准则和公约,如《保护工业产权巴黎公约》、《欧洲经济共同体条约》等。但是,竞争政策作为非贸易议题被引入WTO体系是否可行、是否有必要以及应当如何引入的问题却不仅引起了专家学者们的争论和关注,而且也在WTO发达成员方和发展中成员方之间产生了较大的分歧。持否定态度的学者和WTO成员方主要担心的一个问题是:WTO是一个制定和实施多边贸易规则的组织,处理贸易议题的一些原则(如透明度和国民待遇)和方法不一定适合非贸易议题,如果真的将竞争政策纳入WTO体系,可能会扭曲多边贸易体系的功能甚至威胁到它的稳定性,从而损害WTO。对此,笔者持肯定态度,关于将竞争政策引入WTO是否可行的问题,无论从WTO的宗旨与竞争政策的目标的一致性、WTO规则与竞争规则的重合性,还是从竞争政策与贸易政策的功能的互补性和已经存在于WTO中的非贸易议题的事实性,无一不是在肯定地说明竞争政策被引入WTO的可行性。所以,自从这个议题被提出以来到现今,无论在专家学者中间或者是在各类成员方之间均已经达成了共识。现在的问题是:在WTO框架内引入竞争规则是否有必要和如果有必要应该如何构建的问题。因为,只要有必要,多边竞争规则才有实现的动力;也才可以谈论如何引入的问题。所以,笔者在此就引入竞争规则的必要性和引入竞争政策的路径问题作一系统的分析和论证。
   二、在WTO框架内引入竞争规则之必要性
   (一)各国的竞争政策有可能成为新的贸易壁垒和导致新的贸易冲突
   如果不对各国的竞争政策进行国际协调,各国的竞争政策有可能成为新的贸易壁垒的危险。实现贸易自由化是世界各国长期的共同愿望,有关贸易政策的谈判一直倍受重视,并且经过近半个世纪的不懈努力,有关贸易政策的谈判取得了一系列令人瞩目的成果,贸易制度不断完善,非关税壁垒逐渐减少,各国的关税水平也不断降低 ,传统的贸易保护手段已没有了施展的空间,但是为了维护本国利益,各国总会找一些冠冕堂皇的理由来设置各种“合法”的壁垒,以使本国企业在激烈的国际竞争中处于优势地位。竞争政策由于没有有效的国际干预机制,因而成为各国偏爱的一种工具。一方面,一国政府通过竞争政策的调整和实施不仅可以保证本国市场的公平竞争和提高市场效率,而且还可以充分发挥其域外效力的作用,即对来自国外的可能影响公平竞争的行为起到预防和制裁作用,以保证国内公平竞争不会受到来自外部反竞争因素的影响,从而保护本国重要产业的发展。另一方面,竞争政策的调整也可以允许甚至支持本国企业对外国市场的某些反竞争行为,从而使本国企业在国际市场竞争中处于有利地位。事实上,在大多数有竞争法的国家,法律要么明确豁免出口卡特尔的存在,要么不规范出口卡特尔。例如德国的《反限制竞争法》就明确对出口卡特尔进行豁免。事实上,竞争政策已越来越多的受到国际贸易的影响,其关注的也不仅仅是经济的效率或消费者福利,而是服务于国际竞争力的提升 ,成为打开别国市场和阻碍别国企业进入本国市场的工具,在效果上,已具有了与以前的贸易壁垒措施相同的性质,因而各国不可避免的要在这一问题上产生冲突。美国和欧洲因为波音和麦道的合并剑拔弩张就是明证。即使政府不存在设置壁垒或扶植本国企业的意图,各国的竞争政策仍然会存在冲突 ,因为竞争政策的核心目标是效率和消费者福利,而效率和消费者福利的含义是模糊的,要在各国之间就效率和消费者福利达成意见一致是十分困难的。缺乏竞争政策的国际协调不仅仅会带来发生冲突的危险,还会增加企业行为的成本,影响企业效率。比如在一件牵涉多个国家的并购案中,有关各国都要对其进行审查,不仅增加了成本也耽误了时间。
   欧盟1995年成立了一个专家组对国际竞争政策的合作进行了研究,这个专家组在随后提交的报告中,第一次系统阐述了在贸易自由化和商业全球化条件下,各国的竞争法、竞争机构之间缺乏合作所面临的困境:(1)在100多个国家因缺少国内竞争法或得不到有效实施导致了市场准入壁垒、互惠的顾虑、贸易冲突和报复性贸易制裁;(2)越来越多的竞争问题超越国界威胁着全球统一的、公平合理的大市场的形成:国际卡特尔,出口卡特尔,在本质上应国际化的领域的限制性行为(如:航空和海上运输),全球规模的合并,或在好几个主要市场支配地位的滥用(如:1998年微软案);(3)国内竞争规则间的差异和冲突风险(如:在一国被认可的合并或协同一致行为在另一国被禁止),产生了不确定性和交易成本;(4)美国反托拉斯法和对抗外国反竞争行为的贸易法的单方域外适用,导致了国际冲突(如:管辖权、单方制裁和抵制措施的冲突)和实际的执行问题(如:在国外收集信息和国外的阻碍性法规);(5)尤其是发展中国家有受制于反竞争行为和其他国家竞争法域外适用的风险。
   (二)在WTO框架中引入竞争规则的优势
   随着经济全球化和贸易自由化的发展,跨国公司数量增加、规模扩大,越来越多的竞争超越了国界。竞争政策的国际协调与合作势在必行。然而在已有的区域和多边合作中,由于存在缺乏有效的法律约束机制或者法律约束的范围有限等缺陷,竞争政策的国际协调与合作至今效果有限。由于在现在的国际组织中,唯有WTO具有准全球性,而且WTO规则是具有法律约束力的,还服务于创造非歧视的竞争环境的目的,即 WTO的最终目标是建立一个非歧视竞争的全球市场,这与竞争政策的目标具有一致性。因此,对现行WTO规则进行改造,加入有关竞争政策的内容,被公认为是最有效的方案。
   对大多数学者来说,WTO作为多边竞争议题谈判场所最吸引人之处,主要在于它所拥有的强有力的争端解决机制。WTO争端解决的磋商机制、专家组裁判制度、通过专家组报告时采用的反向一致的设计、上诉制度、时限制度、授权报复机制等具体的程序性规定,都使得这项争端解决安排是目前国际经济领域最有效的执法程序。未来的WTO框架下的多边竞争规则如果也能适用WTO争端解决机制的话,那么,这种多边竞争规则的强制力和可实施性就会落到实处。这也正是发达国家最看重的一点。
   (三)竞争政策与贸易政策的功能的互补性决定了在WTO框架内引入竞争规则的必要性
   贸易政策和竞争政策的规制重点在不同的领域。贸易政策关注“边境上”(at-the-border)的措施,这些措施往往事关贸易流向。贸易谈判集中于“边境上”措施的自由化,即获得市场准入。竞争政策则关注“过境后”(behind-the-border)的竞争状况。贸易政策更关注公共行为,即政府措施;竞争政策则以关注私人行为为主。由于竞争政策和贸易政策有着某些共同的目标,而两种政策的规制重点又在不同的领域,因此,在实现共同目标的过程中,它们是可以相互补充,相互强化的。缺乏其中一种政策或者两者不相协调,另一种政策将无法充分实现其目标。比如,竞争政策往往通过禁止私人企业单独或共同利用市场支配力,来保护消费者。如果市场准入相对容易,这些企业就很难具备这种市场支配力。关税通常被视为最常见的市场准入壁垒。而且贸易自由化所推动的关税减让,无疑可以减少企业实现价格垄断或卡特尔的机会和可能性,从而有助于竞争政策功能的实现。反过来,有效的竞争政策通过规制反竞争行为,对于贸易自由化的成功也非常关键。比如,即使不存在阻碍市场准入的措施,如果国内和国际市场盛行限制竞争的商业习惯,贸易自由化的益处也无法实现。WTO争端解决机构1998年处理的柯达诉富士案就反映了这一点。此外,国内市场强有力的竞争还有助于贸易自由化协议所希望的结构调整的顺利进行。GATS基础电信服务协议是贸易政策和竞争政策目标相互补充和相互强化的最好范例,该协议既涉及政府措施,也涉及私人措施,不仅涉及边境上的措施,而且涉及过境后的措施。所以,为了更有效地实现WTO所设定的宗旨和目标,也有必要在WTO引入竞争政策。
   三、在WTO框架内引入竞争规则之路径
   (一)关于引入方式的问题
   从各次的WTO部长级会议谈判的情况来看,在引入方式上发达国家与发展中国家的分歧主要表现在以下三个方面:WTO引入竞争政策的目标是为了进一步扩大市场准入,还是要禁止国际贸易中的各种反竞争行为,如跨国公司的垄断行为、反倾销的滥用等;WTO的竞争规则是强法还是弱法;能否真正给予发展中国家特殊与差别待遇。
   在解决第一个分歧方面,根据前面的分析可知,从应然的角度看,完整而系统的竞争规则其实既包括了进一步扩大市场准入的问题,也包括禁止国际贸易中的各种反竞争行为问题。在引入议题上,如果两者兼顾的话,这方面的分歧就变成了共识。
   在解决第二个分歧方面,笔者倾向采取弱法的模式。因为发展中国家的经济实力确实较弱,制定和执行竞争法、履行竞争规则所确定的义务的能力较弱。如果采用强法的模式,它们在相当长的一段时间里从协议中所能获得的利益较少。不符合发达成员方和发展中成员方的权利义务大体平衡的WTO的谈判原则。可以考虑采取诸边协定的形式。这个协定不是强制签署,是属于WTO议定书附件4的协定,但是一旦签署,对签署成员来说就具有约束力。
   在解决第三个分歧方面,该协定可以考虑将透明度、非歧视性、程序公正和给予发展中成员方以特殊与差别待遇等一起作为基本原则,以供成员方遵守。
   在解决发达国家与发展中成员方之间的分歧方面比较成功的经验就是北美自由贸易协定(NAFTA)。该协定的特点就是缔约方中既有发达国家(美国和加拿大),又有发展中国家(墨西哥)。NAFTA以国民待遇、最惠国待遇和非歧视原则为核心制订了一套范围广泛的多边规则和纪律。其中的“棘轮条款”(Ratcheting provision)规定了缔约方在该协定中的承诺将随着其国内经济发展水平的提高和自由化措施的改善而自动改善。无疑这是为发展中国家与发达国家在WTO框架内就竞争政策加强合作与协调提供了一个有益范例。
   (二)关于WTO竞争规则问题
   面对不断增长的对统一竞争规则标准的需求压力,WTO各成员方必须尽可能地对这一问题进行协调谈判,以达成协议,哪怕是一个初步的框架协议也行。笔者认为,可以由部长级会议授权现有的WTO下设的贸易与竞争政策工作组与各国竞争管理机构密切合作,先在与贸易有关的竞争政策的执行程序方面达成一致,然后再对实质性标准进行协商。由于绝大多数的发展中成员方还没有竞争法,因此贸易与竞争政策的互动,一方面要澄清核心原则,包括透明度、非歧视性和程序公正以及核心卡特尔的规定,另一方…… 职称论文发表网http://www.issncn.com 职称论文发表网http://www.issncn.com

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