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水资源问题是现阶段西部地区最敏感的问题之一,也是影响和制约西部地区可持续发展最重要的因素之一。西部的水资源主要表现在水资源生态平衡失调,水资源管理失控,水资源开发利用相关的调控措施不力,导致无序用水和水资源严重浪费而造成的,西部的水资源短缺,不是资源型缺水,而是管理型缺水。通过治理理论,建立地方政府与中央政府、地方厂商、非政府组织和地方政府之间的综合管理体制,最大限度的利用好水资源。
一、基于治理理论的西部地区水资源综合管理体制的特点
水资源是人类社会发展的基础性自然资源、战略性经济资源和公共性社会资源,是实现社会可持续发展的重要保障,基于治理理论的西部地区水资源综合管理体制的特点就在于实现一个多层次的治理方式、一个多元化的治理关系、通过政策网络来管理资源。从而充分调动社会和公众参与水资源管理的积极性,建立科学的水资源管理体制十分必要。
1、多层次治理
西部地区水资源的综合管理体制要实现多层次治理,在水资源管理和分配体系上要逐步摆脱自上而下的层级节制体系,并且中央与地方政府的界限、政府与民间的界限,乃至地方政府之间的界限逐步模糊化,政府水资源管理部门不再是地方水资源分配的独占性行动者,流域内的其他地方政府,非盈利组织、公众传播媒体和非组织性公民运动以及私部门厂商等等多元的社会行动者,将按照不同的水资源政策议题参与各种治理行动。
2、多元化的治理关系
随着地方水资源治理走向多层次化,导致参与地方水资源治理的行动者多元化,而且行动者之间的关系也更为复杂和多元。西部地区水资源的综合管理体制中多元化的治理关系表现在三个方面,首先是基于传统水资源管理模式的层级节制关系,中央政府和地方政府水资源管理部门在这个关系中扮演重要的角色;其次是市场治理模式下的契约交易关系,政府水资源管理部门将成为有关水资源的公共设施和公共服务的购买者,主要签约对象是私部门厂商、跨国公司以及非盈利组织;第三是社区伙伴关系,建立基于水资源可持续发展的广泛参与的公私部门合作关系和地方政府间伙伴关系。
3、政策网络管理
基于治理理论的西部地区水资源综合管理体制强调在地方水资源综合治理的过程中,任何一个行动者都在一个现存的相互依赖的网络系统中,通过社会过程的引导作用形成一种自动的网络治理。各类行动者将按照不同的水资源政策议题,不同的时间和针对不同的目的而自组成不同类型的政策网络,地方政府基于传统的权威优势在一定程度上控制这些政策网络。
二、现阶段我国西部地区水资源管理存在的问题
我国西部地区水资源十分短缺,西部地区可持续发展的关键在建立合理的水资源管理体制。在计划经济时代,我国的水资源分配是一种指令配置模式,主要通过行政手段来配置水资源,国家养水,福利供水,这种模式导致水资源价格严重扭曲,造成“市场失灵”和“政府失效”。这种配置模式不可能导致水资源合理分配和有效利用,既缺乏效率,又不公平,不但代际之间不公平而且同一代内不同人群之间也不公平。
1、流域管理条块分割化
多年来,我国基本是以行政区划为主对同一流域的水资源实行分块管理。除此之外,中央有关条口也相应设立不同的流域管理机构,对水资源实行分行业管理。由于条块相互分割,在流域内,上下游、左右岸、干支流的协调及水量调度、防汛抗旱、排涝治污以及水土保持、河道航运等方面,往往因为部门、地区之间利益关系或意见不一致相互扯皮,发生纠纷。
2、无法可持续利用
水作为一种自然资源和环境要素,以流域或水文地质单元构成一个统一体:环境、经济、社会等诸多因素相互联系、相互影响,这种特点要求对水的问题必须统筹规划,全面安排而分割管理难以顾及与水资源相关联的各个方面,违背水的自然属性及规律,在水的永续利用上造成供需脱节、开发利用与保护脱节、水资源紧张与水资源浪费并存。
3、管理效能低下
分割管理的体制要求各级政府必须层层设置众多上下对口的职责部门,而每一部门内部势必要编配相应的管理人员以及一定比例的行政人员,并下拨相应的财政支出。多头管理不仅增加了管理成本,而且在客观上加大了解决各种水问题的难度。
4、水资源的综合效益难以发挥
分割管理体制的一个突出问题,就是不能形成合理的投资机制。水资源建设是一项投入大、涉及面广的基础设施工程,多年来一直投入不足。近两年虽引起中央及各地重视,筹资渠道日趋多元化。但由于区域和流域的条块分割,各地区、各职能部门都从各自管理角度争上项目、各自筹资、各自干事,普遍存在急功近利的短视行为,其投资机制的弊端日渐显现。
三、构建基于治理理论的西部地区水资源综合管理体制的对策
在水资源日益稀缺、市场转型的新形势下,西部地区解决水资源问题不仅仅是搞几个投资上百亿或上千亿元大工程,更应该着眼于地方政府与民间组织和区域地方政府之间的合作,通过构建地方政府与民间组织和区域地方政府之间的合作机制从而推动水资源管理的制度创新和制度建设,推动流域水管理体制的制度变迁和制度进步,实现以治理理论为基础,以地方政府与民间组织和区域地方政府合作为框架的西部地区水资源准市场配置的综合管理体制。
1、尽快建立基于平等参与的地方政府民主协商制度
目前我国部分流域已有省份之间的协商制度,建议在西部各个重点流域设立沿流域各省区平等参与的全流域“水资源委员会”,由中央代表和各地方政府代表(地方行政首长)组成,下设办事机构,实行“一区一票、多数决定”的投票原则,当各方争持不下,由中央决定。由此形成全流域范围的地方政治民主协商机制,在保障防洪防凌和生态用水、兼顾发电用水的基础上协商水量的再分配,就水权转让和水库调度、利益交换与利益补偿等重大问题进行磋商和谈判,在一定规则下达成用水合约以及违约惩罚办法,由流域水资源管理委员会定期公布供水、用水、分水信息,并监督检查与组织实施。为保障水市场的形成,可设立“水银行”,通过价格听证、市场干预等经济手段对水市场进行宏观调控。
2、流域人口基本用水均等化,对流域贫困人口实行用水补贴
建议将流域水资源划分为生态水、基本用水和多样化用水三部分,生态水不容采取和使用,以保证全流域的生态平衡;按照一定标准确定流域人口基本用水量(占全部用水的比例非常小),由国家低费供给,保证“人人有水喝”,充分体现公平原则;部分多样化用水进入市场公开拍卖,按照市场机制在流域配置,充分发挥市场作用,体现效率原则。上游的利益特别是农民利益一方面通过节水向水市场按市场价格卖水获得新的收益,另一方面通过国家财政转移支付和对节水投资得到补偿。下游部分地区农民的利益同样应得到补偿,国家对水利设施的财政补贴转向对流域贫困人口实行用水补贴,实现社会收入再分配。
3、加大对中上游省份财政支付转移的力度,改变中央财政援助方式
西部地区的大部分地区为欠发达地区,财政自己率低,依赖中央财政率高。黄河、长江、珠江等大江大河源头应作为全国性公共物品,这如同国防及国家安全一样,为了提供全国生态安全,由国家投资植树造林、进行生态环境建设。今后应对人均财政支出低于全国人均水平省份进一步加大财政转移支付力度,使之接近或达到全国人均水平。中央财政转移支付必须有条件地使用,专用于生态环境建设,大力发展节水农业,对农民的节水投资进行补偿,补偿的方式可以用多种方式实现,比如粮价补贴、实物补贴、申报补贴等方式,要保证补贴透明和补贴到户,逐步形成有效的节水激励保障农民广泛受益。
4、加大信息采集力度,广泛披露信息,无偿公布水文资料
西部地区各个流域应该加大用水信息采集力度,拓宽用水公报的涵盖面,包括沿岸各引水口的取水量、各灌区的用水量、用水效率、沿岸各地区各部门的实际水价等等指标,并广泛向全社会披露。广泛的信息披露能够降低交易成本,促进广泛参与,有利于政策实施,提高管理效率。
5、引入广泛参与,积极鼓励基层用户建立各种形式的用水组织
广泛的用户参与同广泛的信息披露一样,也能够降低交易成本和管理成本,这是打破供水方垄断性和促进降低供水成本的制度安排。国外的实践表明,基层用水组织在灌溉用水管理方面具有重要作用。目前我国西部地区农村灌溉用户普遍没有终端计量设备,成立诸如农民协会、用水者协会这样的基层组织对于用水的有序管理具有重要意义。政府部门应积极鼓励更多的用户、团体(公共、私人部门)以及整个社会参与到水管理中来,成立各种形式的基层用水组织。在此基础之上,逐步建立各级流域用户委员会,参与到更大范围甚至整个流域的水管理当中来。
6、加快水利体制改革,推进水利设施运营公司化或商业化
水利设施属于基础设施,一般由国家投资兴建,由政府部门直接经营。长期在计划经济模式下运作,以及对国家补贴的依赖,造成了水利设施业绩不佳、维修平足、损坏严重,服务常常不能满足使用者的需求和支付的愿望,水利设施在减轻贫困和改善环境方面的潜力也被忽视。在市场转型过程中,政府水行政主管部门不应再身兼“裁判员”和“运动员”两种角色,水利设施兴建应逐步实行“政企分开”,水行政主管部门不再是直接投资者和经营者,转而成为制订标准和监督管理的宏观调控者;国家投资兴建水利设施需要做重大改革,例如工程设计、施工、设备制造安装进行公开招标,强化预算约束,由第三方实行监理等等;水利设施建成后政府水行政主管部门不再直接参与运营管理,对其经营运作的激励机制做出重大改革,包括运用商业化原则经营公用事业、引入竞争和广泛的用户参与、改革收费办法等等。实现政府转变职能,使政府更经常地作为促进者、协调者和公共利益保卫者行事,而不是作为直接经营者 职称论文发表网http://www.issncn.com
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