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论人民币汇率政策在WTO争端体制下之可诉性

作者 :杨永红更新时间:2012-11-4

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近年来,随中国对外贸易总额高速增长,在2005年首次成为世界第三大贸易大国,中国的贸易顺差逐年上升,人民币的汇率政策成为了西方指责的主要目标。布什政府向美国国会递交了2006年白宫经济报告中,称美国惊人的贸易逆差要部分归咎于中国“严格管理的挂钩汇率”与“为限制货币升值而对外汇市场进行的干预”。美国认为尽管中国在2005年7月开始执行的新汇率政策,人民币虽有升值但并未如美国所期望的大幅升值,中美的贸易逆差继续扩大,中国的外汇贮备持续上升,继续通过各种途径试图迫使中国改变其汇率政策,因此中国人民币的汇率持续成为中外争议之热点。不少美国政策制定者表示外交途径未取得预期效果,力主提交WTO争端解决机制以根本改变中国人民币汇率体制,迫使人民币大幅升值。那么,WTO协定是否涉及汇率制度和人民币汇率制度是否构成关贸总协定(以下简称GATT)和补贴与反补贴措施协议(以下简称ASCM)所禁止的补贴则成为关键所在。
   一、人民币汇率政策争议之焦点
   作为人民币汇率政策的主要指控者,美国在国会开展了一些调查,一份递交美国国会的报告称:由于人民币实行固定汇率,其兑换美元的比价长期保持不变,价值被低估40%,另一些经济学家则相信人民币仅仅被轻微低估。国际货币基金组织(以下简称IMF)注意到有八个经济学家从人民币被略微低估到被低估多达49%的分析各有不同,指出很难判断哪一个结论更准确。但是为数不少的美国政策制定者、商人、工会代表确信人民币被大幅低估,认为此种情况与人民币价值取决于市场的情势相比较,它是导致中国出口到美国产品价格更低廉,而美国出口至中国的产品更昂贵的重要原因,因此指责人民币的低估应该为中美的贸易逆差的节节攀升负责,并损害了美国的部分产业的生产与就业。一些分析家还认为人民币的固定汇率促使东南亚国家为保持其产品的竞争力干预货币市场使其货币处于较弱的态势。2005年7月,人民币汇率不再盯住单一美元,中国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。该机制虽受到外国政府欢迎,但是由于浮动的空间有限,仍被某些西方经济学者认为是爬行汇率(a ‘crawling peg’),指责中国政府继续操纵人民币汇率。特别是在执行新汇率制度一年多之后,2006年我国全年外汇储备增加2473亿美元,外汇储备余额达到10663亿美元,贸易顺差从2005年的1019亿美元猛增至2006年的1774.7亿美元,新的人民币汇率制度再遭非议。美国继续指责中国政府操纵人民币汇率给予了中国出口产品以不公平的竞争优势并破坏了国际收支平衡,构成了对中国出口产品实质上的补贴,违反IMF协定和WTO体制下的GATT和ASCM的规定。对此要求最为迫切的美国寻求采取国内措施和国际争端解决机制来迫使中国再次改革汇率政策,除通过外交途径磋商之外,美国的分析家提供了以下一些选择,第一,对中国进口美国的产品提高关税27.5%;其次,寻求IMF的帮助。第三,以人民币低估构成中国政府对出口产品的补贴为由,诉至WTO争端解决的专家小组。这里我们主要会集中讨论建议中的法律途径,即后两种方案。
   二、IMF的外汇措施与汇率政策及争议解决
   在国际货币组织协定关于货币兑换制度主要涉及了“外汇措施”(exchange measure) 或称“ 外汇政策”(exchange policy)或“外汇安排”(exchange arrangement)与“汇率政策”(exchange rate policy)或“汇率安排(exchange rate arrangement)”两方面。前者事实上是指本国或当地货币的可兑换性。而后者指的是当地货币以外国货币表现的价值。两者的联系在于外汇安排通常需要通过汇率政策而投入运转,而汇率政策是各国货币当局所采取的影响其货币汇率的行动。
   IMF协定规定了成员在外汇政策方面的义务。依据IMF协定第8条的规定,成员有义务保证其企业和国民有权自由兑换外币,不应限制他们兑换外币,该权利主要与货物贸易和服务贸易的支付相关。中国在1996年接受了该条款的法律拘束力,也履行了该款的义务。
   针对成员的汇率政策,IMF并未试图干预成员的汇率政策,在IMF协定第二部分第4条规定任何一个国家有权自由选择其汇率政策(exchange rate policy),无论是固定汇率政策或“爬行”汇率政策或浮动汇率政策。因此,中国采取其中任何一种汇率都是合法的。以美国为代表的西方国家迫使中国改变汇率政策的做法是缺乏国际法依据的。固定汇率以及爬行汇率系许多发展中国家所采取的汇率安排(现在有IMF的33个成员仍然采取同样的汇率政策),许多工业国家曾经使用过这种汇率制度。中国政府一再强调的人民币的汇率政策是属于我国主权范围之内,中国有权自主改革,这与IMF协定的规定相符。
   值得注意的是,如果成员利用汇率政策限制跨界贸易的国际收支平衡,这属于IMF协定所禁止的。由于成员接受IMF规定货币可兑换性的第8条规定的义务,即意味着成员有义务使其外汇措施能够保障在国际贸易中的货币支付。就不能“为防止有效的国际收支平衡调整或制造相对于其它成员的不公平竞争优势操纵汇率或国际货币制度” (IMF协定第4条第1部分第iii项)。该条款的关键在于“操纵汇率或国际货币制度”的定义。这也是美国的指控者指责的主要依据。从文字上理解,“操纵汇率或国际货币制度”是以影响国际收支平衡调整或制造不公平竞争优势为目的的一种不适当的政府行为。对于什么是影响国际收支平衡调整,IMF没有出台清楚的解释,但这似乎很难与贸易顺差巨大牵连。因此在IMF体制下贸易顺差大并不违法。另一关键在于中国的汇率政策是否以制造不公平竞争优势为目的,汇率安排可能会导致不公平竞争。但是应该承认作为一个发展中国家采取与一个外币或外币组合挂钩的固定汇率或爬行汇率并不能被指责是为了“制造不公平竞争优势”。事实上,IMF和美国财政部都承认中国政府没有操纵人民币汇率政策。
   IMF协定没有规定一个可以发布有强制拘束力裁决的机制,只在协定第29条规定基金的执行委员会可以解释基金与成员之间和成员之间产生分歧的协定条款。故它不解决争端,只对条款进行权威解释。即使IMF认为中国“操纵汇率”为中国出口企业提供不公平的竞争优势,也只能发表公开报告,无法使用强制手段迫使中国改变其汇率制度,因此该选择缺乏强制力为后盾并不被美国政府看好。但由于IMF一直以来对汇率政策享有专属管辖,特别是在WTO缺乏涉足该领域的实践和法律依据时,IMF依然会是美国解决人民币汇率问题的重要国际途径。
   三、中国的人民币汇率体制符合WTO协定
   (一)GATT 第15条的外汇安排
   WTO协定只涉及到“外汇”(foreign exchange)、“外汇事项(exchange matter)”和“外汇行动”(exchange action)。GATT 第15条与IMF协定的第8条相回应。该款明确了WTO与IMF在外汇安排上的协调关系,规定WTO的缔约方“应寻求与国际货币基金组织进行合作,以便缔约方全体和基金在基金管辖范围内的外汇问题和缔约方全体管辖范围内的数量限制和其他贸易措施方面,可以推行一个协调的政策。”“如缔约方全体在任何时候认为,一缔约方正在实施的有关进口的支付和转移方面的外汇限制与本协定对数量限制所规定的例外不一致,则它们应就此向基金报告。”因而,WTO协定要求的是不能将外汇措施通过限制外汇的取得和使用从而限制外汇的对外支付,结果成为影响跨界贸易的数量限制措施。显然,由于中国的外汇安排没有导致限制外汇的对外支付,该条款无法为西方特别是美国提供一个向WTO争端解决机制提出诉讼的根据。美国转而求助于GATT第16条和ASCM。
   (二)人民币汇率是否构成补贴
   人民币汇率制度构成了WTO协定所禁止的出口补贴的观点在美国颇有市场。首先,该命题是建立在人民币的汇率政策导致人民币被低估的前提之上。应该承认占多数的意见认为人民币的汇率政策将两个市场分离,使人民币未能真正地反映市场价值,因而被低估,但是在低估的幅度上各方分歧很大。这里我们不予探讨。此处会集中讨论的是人民币的汇率政策是否构成出口补贴。
   首先,应当明确的是什么是“补贴”。根据WTO的《补贴与反补贴措施协议》的第一条规定补贴的定义为“在一成员方(以下称“政府”)领土内由一个政府或任一公共机构作出的财政支持”。它包括“政府的行为涉及一项直接的资金转移(即赠予、贷款和资产投人),潜在的资金或债务(即贷款保证)的直接转移;政府预定的收人的扣除或不征收(即税收方面的财政激励);政府对非一般基础设施提供货物或服务,或者购买货物;政府向基金组织或信托机构支付或指示某个私人机构执行上述所列举的、一般由政府行为承担的作用。”或1994年关贸总协定第十六条所指出的任何形式的收人或价格支持和“由此而授予的利益”。根据该规定,补贴必须具有两个条件:
   1、 必须是政府或公共机构提供的财政支持(financial contribution)并使企业或产业因此受益(a benefit is thereby conferred) 。
   根据上诉机构在加拿大飞机一案的裁决,“受益”意味着接受者得到了或享受了好处,而并非暗示政府所付代价。同时,它亦代表着一种比较,即政府的财政支持使接受者比没有得到财政支持的状况更有优势。
   2、 必须具有专向性(specificity)。
   这意味着只有针对特殊群体的资助或补贴,才可能采取反补贴措施,因而,ASCM列举了四种形式具专向性的补贴,第一,企业专向。政府将补贴的获得明确限于特定企业;第二、产业专向。意味着补贴限于某个特殊的产业;第三、地区专向,当然是以某些特定地区为享有补贴的条件;第四、禁止补贴指“在法律上或事实上仅向出口活动,或作为多种条件之一而向出口活动提供的有条件的补贴;在法律上或事实上仅向使用本国产品以替代进口,或作为多种条件之一向使用本国产品以替代进口而提供的有条件的补贴”。那么,在此题目下的补贴,意味政府的补贴有利于大规模出口的企业或使用国内产业生产的物资的出口企业。
   现就目前WTO法和案例法不能断定人民币的汇率政策是一种政府的财政支持,但是可以肯定的是,它不具备补贴的“专向性”这一条件。第一,人民币的低估不是中国政府以操纵汇率的方式获得;第二,不是针对中国的特定企业或特定产业,亦未对特殊的产业、特定的企业产生优势,也未使某些特定地区得到优惠;第三,亦不构成禁止补贴;尽管可能会使中国产品的成本更低,但是人民币汇率制度是广泛影响每一个产品,因而缺乏使特定方获益这一扭曲公平竞争的主要特点。故该补贴是非诉补贴,美国不可以根据GATT的第16条和ASCM采取任何反补贴措施。
   四、共同求助IMF机制和WTO机制
   尽管国际货币制度是自由贸易的关键,构成世界贸易制度合理运作的…… 职称论文发表网http://www.issncn.com 职称论文发表网http://www.issncn.com

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