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一、引言
“走出去”并购是国内企业并购的延伸,它涉及到两个以上国家的企业,其成败已不单单是企业的事情,它与国家的经济社会发展密切相关。如在美国CFIUS对联想并购IBM的审查事件中,联想作为中国IT行业的旗舰企业,业务涉及国家各级政府机构,并不只是一个纯粹的企业行为,这就需要政府根据其职能做出统筹安排。企业要成功地实施“走出去”并购需要各个环节的全面配合与协调,其中政府扮演的角色至关重要。因此在企业“走出去”并购中,政府只有明确了自身的职能定位,才能发挥应有的作用。
二、企业“走出去”并购中我国政府职能的现状
企业在跨国并购活动中的主体地位是无庸置疑的,政府在跨国并购活动中更多的是为跨国并购提供法律、制度、信息等方面的服务,而不应该作为一个主体出现,但实际并购活动中政府往往摆不正自身的位置,造成政府职能的错位或缺失。我国政府是国有资产所有者的代表,它作为并购活动的一个主体而出现,所以并购中往往造成政府对企业经常性的不当干预,直接影响企业并购的效果,从而进一步影响资源的合理配置和产业结构的优化调整。正是由于这些体制机制方面的问题,我国政府职能定位并不是十分合理,对于企业“走出去”并购的政策也不太系统,这种政府职能定位的不合理主要表现为以下几个方面。
(一)法律规制体系不完善
与西方国家企业并购法律相比,我国关于企业并购的法律体系还不够完善,跨国并购的立法明显滞后于日益兴起的跨国并购实践活动。在我国,《中华人民共和国公司法》对公司并购与产权交易进行了规范;《中华人民共和国证券法》、《股票发行与交易管理暂行条例》对上市公司收购作了规范;合同法、破产法、税法、劳动法、《股票发行与交易管理暂行条例》、《关于企业兼并的暂行办法》、《关于出售国有小型企业产权的暂行办法》针对企业并购和买卖作了规定;而对企业并购中国有资产的评估则由《国有资产评估管理办法》及其实施细则加以规定。我国有关企业跨国并购的立法散见于上述法律条文中,政策供给严重不足,急需一部明确的、类似于“海外并购促进法”这类的法律。
(二)金融支持体制有缺陷
“走出去”并购的资金需求量往往很大,但是我国与一些发达国家相比金融支持体制方面还有缺陷和不足。一是国内融资限制较多。我国企业特别是民营企业在金融信贷方面受到国内贷款额度与特定外汇额度等很多的限制。这些限制一方面大大降低了企业“走出去”并购的国内融资能力,从而失去许多有利的“走出去”并购机会;另一方面也使不少已经“走出去”的企业得不到国内力量提供的强有力的支持。二是境外融资管制较严。为了有效打击非法资本流动,2005 年初国家外汇管理局发布了《关于完善并购外汇管理有关问题的通知》和《关于境内居民个人境外投资登记及外资并购外汇登记有关问题的通知》两个文件,这两个文件在一定程度上体现了政策制定者的意图,但却在很大程度上阻碍了私营企业海外投资和融资,很多良好的“走出去”并购机遇错失,所幸的是从2006 年开始,国家外汇管理局取消了境外投资用汇限制。
(三)对外投资保险制度不健全
由于企业“走出去”并购涉及面更广,与国内并购相比具有风险更大的特点,它同时具有了政治风险、经营风险、交易风险和换算风险。为了鼓励企业“走出去”,很多发达国家都通过建立境外投资保险制度来帮助企业规避风险。我国对外投资保险制度还不健全,因此当“走出去”并购的企业在国外遇到的各种风险特别是政治风险时,就不能得到政府或有关机构提供的保护,这样往往造成一些投资风险较大区域的企业,遭受经济损失而得不到补偿。据统计,尚有28.6%的境外市场没有与我国签订贸易投资保护及避免双重征税协定,这就直接加大了我国企业的境外投资风险。
(四)服务体系建设不到位
长期以来,我国政府将并购关注的重点放在“引进来”上,并制定了一系列关于招商引资的优惠政策,而政府对“走出去”的企业却关注甚少,企业得不到优质的服务。一是海外并购信息服务不到位。由于企业资源的局限性,导致企业对投资国的投资环境、市场状况、风土习俗、合作伙伴等了解不够,对国际投资的法律制度、运行规则不熟悉。这就需要政府发挥资源优势为企业提供这方面的信息服务,但是当前我国有关海外并购的管理体制,主要强调的是事前审批,而没有将重点放在提供服务上。二是社会中介服务机构不发达。我国专门为“走出去”企业提供服务的社会中介服务机构起步比较晚,也不够发达,其发展跟不上企业“走出去”的步伐。据有关调查,企业普遍反应制约企业进行开展国际化经营40%的原因是社会中介服务机构不能够提供很好的社会化服务,例如信息服务、管理咨询、人才培训、技术开发以及国际市场平台搭建等。
三、企业“走出去”并购中我国政府职能的正确定位
由于跨国并购有可能涉及到国家利益,各国政府都不同程度地对跨国并购进行干预,这种适度干预是必须的也是有效的,但政府在市场化并购行为中的职能如何正确定位却是值得深思的问题。政府如何在企业“走出去”并购活动中,发挥自身最大的作用,针对我国政府在企业“走出去”并购中的职能定位现状,笔者认为可以从以下几个方面考虑。
(一)优化政策和法律环境
一是要加强政策支持。虽然我国确立了“引进来”和“走出去”相结合的经济发展思路, 商务部也加强了关于企业“走出去”方面的工作力度, 并且制定了一系列相关的优惠措施。然而,目前我国现存的鼓励和支持本土企业海外并购的政策数量还相当有限,且规定的可操作性不强。二是要完善法律法规。随着并购逐渐成为我国经济领域的重要资本运作方式, 我国立法部门先后出台了若干规范和约束并购活动的法律法规。然而,目前这些关于并购活动的法律规范仅仅局限于规范国内并购行为,有关中国企业“走出去”并购的规定,基本上处于法律的真空状态。为适应加入世贸组织的要求,借鉴发达国家的立法经验,并根据中国的具体情况,应当尽早出台《海外并购促进法》,将现有的海外并购的政策和条例纳入法制化的轨道,规范和管理中国的海外并购。
(二)健全金融支持体制
借鉴发达国家海外投资管理经验,加大投资促进力度,特别是要尽快健全金融支持体制,为企业“走出去”并购提供优惠贷款和担保等更多的服务。一是尽快发展、完善我国资本市场和投资银行;二是鼓励银行参与到企业“走出去”并购活动中。并购企业与相关银行或其它金融机构相互参股或签订合作协议,实现银企合作;或企业和银行通过新建、收购等方式拥有自己的财务公司、银行或产业公司等,实现产业资本与金融资本紧密结合;三是设立海外投资基金。“走出去”并购可以通过吸纳社会资本、创设海外投资基金取得;四是争取我国跨国经营的金融机构在海外分支机构的支持;四是给予企业必要的海外融资权,鼓励企业开拓国际化融资渠道。政府应适当放松对企业的金融控制和外汇管制,并提供必要的政府担保。
(三)建立对外投资保险制度
对外投资保险制度是资本输出国政府对本国投资者在国外可能遭受到政治风险提供保险的一种制度。对外投资保险的对象为投资者在国外投资和经营过程中可能发生的政治风险、外汇风险、战争风险和其他商业性风险等。保险的提供一般是政府机构、专门成立的国有保险公司或二者的结合体。根据美国、日本、德国、英国等工业化国家的经验,对外投资保险制度作为投资资本安全和企业正常经营的有力保证,能够有效地促进本国企业的对外投资和国际化发展。由于保险机构在支付赔偿金后即取得代位追偿权,以主权国家身份与东道国进行交涉,避免了个别企业在同东道国对峙局面中的势单力薄,容易使争端的解决向有利于本国利益的方向发展。
(四)加强服务体系建设
一是提高信息服务能力。为防范“走出去”并购企业面临的风险,政府应提供必要的信息服务。①可以建立信息服务网络系统,扩大信息采集渠道,提供境外经营环境、政策环境、项目合作机会和合作伙伴资质等信息;②我国的驻外使领馆、办事机构熟悉国外的情况,应为投资企业提供被投资国的投资环境等信息;③组织拟“走出去”企业到投资国考察,以获得更真实的投资信息;④提高服务质量,特别是在审批环节上应提高服务效率,真正担负起为企业跨国并购提供全方位、高质量服务的职责。二是大力发展中介机构。如在管理咨询、人才培训、技术开发以及国际市场平台搭建方面为企业提供更多高效优质的服务。①建立海外投资咨询机构,为企业提供“走出去”并购方面的咨询;②由政府经常性组织企业高层人员的海外并购知识的培训;③搭建国际市场平台,为企业“走出去”牵线搭桥。
四、结论
政府虽然不是企业“走出去”并购活动中的主体,但也不能坐视不管,也不能横加干涉。政府应该对自身职能进行正确定位,从政策、法律、金融和服务等方面为企业营造一个良好的“走出去”并购环境。政府只有对自身职能有了正确的定位,才能充分发挥应有的作用,否则只能事与愿违 职称论文发表网http://www.issncn.com
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