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在中国,电力行业主要是由国家投资,国有电力企业在指定的省区和地理服务区拥有排他性特权,集生产、传输、分配活动于一身。电力企业是被组织成一个科层制的国家统一的垄断体系。这与电力产品是一种准公共物品,电力行业作为公共事业部门具有一定的自然垄断性不无关系。但是随着技术的进步和经济改革的深入开展,电力行业也在逐步进行市场化改革。2002年2月国务院5号文件明确了我国电力体制改革总体目标:打破垄断,引入竞争,提高效率,健全电价机制,优化资源配置,促进电力发展,推进全国联网,构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。电力市场化的改革过程,是投资产权结构重组、激励性规制的建立和政府监管职能转变过程。
电力事业市场化改革主要是指两个方面的改革,一是指民营化,也就是将传统的国有电力企业的产权全部或部分转让给私人;二自由化,也就是通过产业结构的重组,在准入、价格等方面进一步引入市场机制。本文主要对市场化的路径之一——民营化做初步的探讨。
一、民营化的基本理论
(1)公共选择理论
“所谓公共选择,就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共物品间的分配。它是指人们选择通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量,是把个人选择转化为集体选择的一种过程或机制,是对资源配置的非市场决策”。公共选择理论的一个核心主题就是将经济领域的理性经济人假设引入政治领域,从经济学的角度来分析政府的管理活动,强调个人和市场作用,主张打破政府垄断,建立公私机构之间的竞争机制,从而使公众获得自由选择的机会,并认为这是解决政府困境的根本出路。政策选择包括:增加服务主体,让私人企业、非赢利公共组织等,与政府机构一道来参与公共产品的生产和提供;创造市场机制和形成竞争格局,用公私组织之间和公共组织之间的竞争服务来为公众提供“用脚投票”的机会;破除垄断,允许不同组织之间在职能和管辖范围上重叠交叉。通过对政府失败的剖析使人们对政府的职能和市场的作用有了新的认识,那就是公共服务由政府包揽得越多,政府职能就越膨胀,越容易导致寻租泛滥,政府失败。因此在公用事业产品与服务的供给上,应当引入市场机制,充分利用市场和社会的力量,从而减轻政府负担,缩小政府规模,抑制腐败的产生。
(2)新公共管理理论
新公共管理理论,也称企业化公共管理理论,是基于经济学理论和私营部门管理理论发展起来的关于政府管理的理论,其主要主张有:①政府服务应以社会和公众的需求为导向;②政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量;③政府应在公共管理中引入竞争机制;④政府应放松严格的行政规则,实施绩效目标管理;⑤应将私营部门的管理理念和技术,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,以提高政府工作效率。
(3)治理理论
治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系,确定共同的目标等途径,实现对公共事务的管理。其理论观点是:①治理意味着管理主体的变化,政府不再是国家唯一的权力中心,各种公共和私人机构也可成为一定层面上的权力中心;②公共产品的供应可以由私人部门和第三部门承担,与政府部门相互依赖,互通资源,分担政府的责任;③治理的目的是达到善治,实现管理者与被管理者的协调与合作。
(4)交易成本理论
交易成本理论的基本思路是:围绕交易费用节约这一中心,把交易作为分析单位,找出区分不同交易的特征因素,然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。以张五常为代表的经济学家提出“把交易成本看作是一系列制度成本,其中包括信息成本、谈判成本、起草和实施合约的成本、界定和实施产权的成本、监督管理的成本和改变制度安排的成本。简言之,交易成本包括一切不直接发生在物质生产过程中的成本”。从最广泛的意义上说,所有不是由市场这只看不见的手指导的生产和交换活动,都是有组织的活动,而所有的组织成本都是交易成本,因此不同的组织安排,便会有不同的交易成本。通过对不同组织交易成本的分析,经济学家发现,在竞争条件下,私人产权可以降低交易成本。因为,“在竞争条件下,一个企业家或代理人若想争取其他资源的所有者参加他的组织,必须提供具有吸引力的条件,而只有他的组织能够有效地降低交易成本时,才能做到这一点”。
(5)委托/代理理论
委托/代理理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人与代理人发生交易的合同或协议关系。根据合同条款,代理人代表委托人完成各种任务,而委托人同意为此以一种双方均接受的方式付给代理人报酬。委托/代理理论的重要内容之一就是如何确定最优的签订合同的形式,即找到谈判、说明和监督合同的最满意方式,以防止双方特别是代理方寻机违背合同为己方谋利的情形发生。相应的,委托/代理理论最关注的是代理人的选择和对代理人的激励,以及对代理人权责的确定和对代理人的监督。公用事业市场化正是吸取了委托/代理理论的这些观点,在具体实现方式上广泛采取了合同制。
二、我国电力事业市场化的路径选择
1、发电侧的市场化路径探索
发电侧的市场化有六种融资模式可供选择:
第一种模式是建造—运营—移交(BOT)。即建设一经营一转让,其涵义是指国家或者地方政府部门通过特许权协议,授予项目公司承担公用事业项目的设计、融资、建造、经营和维护;在协议规定的特许期限内,项目公司拥有公用事业项目的所有权,允许向公用事业项目的使用者收取适当的费用,由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理的回报;特许期满后,项目公司将设施无偿地移交给政府部门。广东南海环保发电厂就是采用的这种模式。
第二种模式是即转让一经营一转让(TOT),是指公有资本方把已经建好的电力项目有偿转让给非公有资本方经营,公有资本方凭借项目在未来若干年内的现金流量,一次性地从非公有资本方那里获得一部分资金。经营期满,非公有资本方再把电力项目无偿转让给公有资本方。
第三种模式是公私部门合伙(PPP),即公私部门合伙关系方式,广义的PPP包括运营维护协议(O&M)、管理协议、租赁购买、BOO/BOT、特许经营、非公共机构拥有等。PPP最核心的问题是在电力公有资本与非公有资本之间达成伙伴关系,签署合同明确双方的权利和义务以确保电力事业顺利完成。
其具体结构为:国家或地方政府与进行电力投资的项目公司签订特许合同,由项目公司负责筹资、建设及经营发电企业。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与项目公司签订的合同支付有关费用的协定,这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是:政府通过给予非公有资本投资的项目公司长期的特许经营权和稳定收益权来换取发电企业加快建设及有效运营。
第四种模式是合营企业,是指合营各方以现金或其他方式进行投资成立的法人实体,并且其经营期限通常是有限的20年、30年或更短的期限。非公有资本方通过和原来经营发电企业的公有资本方成立合营公司,共同建设、经营发电企业。这种模式要求非公有资本方投入一定比例的资本金,公有资本方以现金或者存量资本入股。在经营期限满后,如双方协议不再延长,合作公司的固定资产即归公有资本方所有。
组建合营公司模式的优点:一是政府可以融通社会资金,减轻政府财政压力;二是打破了原来的垄断体制;三是非公有资本的介入,可以提高效率,降低成本。由于政府资金或其他形式的资本注入,合营模式可以提高投资者的信心,减轻投资者融资和还贷压力,降低投资风险。同时,公有资本作为股东,便于政府调控发电价格。
第五种模式是独资经营,是指非公有资本方直接组建项目公司,通过项目公司经营发电企业。经营发电企业的资格可以通过法人招标或议标获得。
法人招标把招标方式引入融资活动,是把市场机制引进了融资领域。招标的结果将使市场化后发电价格降低,使公众受益。招标还可以增加融资过程的透明度,避免融资活动中的道德问题。但并不是所有的项目都适合法人招标,规模较小的项目在融资时可以通过议标方式引进市场机制,这样可以节约前期费用。当然,议标无法达到使价格最低的目的。是招标还是议标应该比较时间节约和前期费用节约(包括投标人前期费用节约)与价格增加的水平,哪种方式对政府有利就选择哪种方式。
第六种模式是直接进行股权收购,即收购电力企业的股权,并进行改造和经营。
2、配电侧的市场化路径探索
配电侧电力市场包含的内容主要有配电公司参与市场竞争、配电网及配电设施实现开放、竞争的零售市场,适应市场化的配电规划和建设、配电侧市场监管机制。只有实现配电侧的市场化改革才能建立完整的电力市场,带来更大的经济效益。
我国配电侧电力市场的目标应该是与整个电力市场改革相适应,在配电侧实现打破垄断、引入竞争、提高效率、降低电价,促进配电侧电力工业的发展,满足各类配电用户对电能的需求。根据我国电力工业的实际情况,可以首先采取输配电分开,由配电公司参与竞价购电,再逐步过渡到配电与零售分开。
目前,售电的市场化还处于试点阶段。售电的竞争主要方式增加最终用户的选择权,以期达到电力降价目的。电力价格改革的关键就是要建立这种“买家”谈判机制,增加用户的选择权。电力用户可以与发电企业和输电企业进行交易,双方根据用电量、负荷规律和相应的设备利用率,以及供电保障水平商定电价,并签订有量、有质、有时间、有负荷的购售电协议。目前改革的试点是大用户直购电。但是,从改革的角度讲,仅仅引入多个大用户直购电还是不够的,因为大用户在与省电力公司谈判时,谈判地位不对等。县级供电公司也应该有权利与用户直接签订用电合同,逐渐发展成为像大冶这样的民营企业也参与进来。这样一来,买卖双方的谈判地位才能比较对等,有效的市场询价机制才能形成。同时,供方可以是多元化的,对于终端用户而言,卖方也不能仅仅是电网公司一家垄断。电力改革的方向应该是输配分离和配售分离。在售电领域,引入民间资本或外资成立新的独立售电公司,新的公司可以不拥有配电网络。把配电公司的网络输送业务和市场零售业务相分离 职称论文发表网http://www.issncn.com
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