网络环境下的政府公共服务协同研究评述 |
作者 :朱 虹1 刘术泉2 | | 更新时间:2012-11-1 |
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(1武汉工程大学法商学院 2武汉工程大学电气信息学院 湖北 武汉 430205) 摘 要:网络环境下的政府公共服务协同研究是各国在开展电子政务和提供公共服务过程中的一个新课题,主要从政府公共服务改革研究、协同政府研究、协同政务研究及网络环境下政府的协同服务研究四个方面展开研究。政府协同服务已成为电子政务建设的新趋势和新热点,并将最终导致网络环境下政府协同服务目标的实现。
关键词:政府协同;公共服务;电子政务;服务协同
西方发达国家,尤其是美国,其电子政务建设已经进入到了服务阶段。这一阶段的主要特征是打破部门界限,建立一个以功能为主导、以政府服务对象为中心的网上政府,以达到为社会提供服务的目的。而我国政府在自身管理与对外服务的过程中仍然存在着严重的“部门分割、各自为政”的问题,并成为阻碍我国电子政务建设向更高阶段发展的瓶颈。“网络环境下的政府公共服务协同”是政府改革与服务创新领域的新课题,没有现成的理论可以参照。就相关理论成果而言,涉及到行政学、管理学、信息科学、经济学、社会学等多个学科领域,主要集中在政府公共服务改革研究、协同政府研究、协同政务研究及网络环境下政府的协同服务研究这四个方面。
1 政府公共服务改革研究
1.1 政府公共服务理论的历史发展阶段
政府公共服务的改革不是什么新鲜事物。在一个多世纪里,各国政府一直在连续不断地推行公共服务部门的改革。政府公共服务问题是一个世界性和历史性的课题,是发挥政府作用、履行政府职能的核心问题,也是促进经济增长和社会进步的重大理论与实践问题。围绕这个问题,各国政府以及学术界从不同角度进行了热烈讨论,形成了一些共识,也产生了许多不同的流派。我国学者唐铁汉、李军鹏将公共服务的理论研究概括为三个历史阶段,分别是社会政策学派与公法研究阶段、公共经济学研究阶段和新公共管理阶段。20世纪席卷全球的公共管理浪潮完全改变了政府的管理理念,在这场改革中,许多西方国家一扫传统的官僚主义气息,提出创建高绩效的公共服务型政府并将行政改革的核心聚焦于公共服务方式的创新。
1.2 政府新公共服务的原则
美国学者珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特在对新公共管理理论的反思和批判中,提出了新公共服务的思想,指出新公共服务理论更好地体现了公共行政的精髓——为公民服务来促进公共利益的实现。并且,对照新公共管理的精髓——“企业家政府”的政府改革的十条原则提出了新公共服务的七大原则:服务于公民,而不是服务于顾客;追求公共利益;重视公民权胜过重视企业家精神;战略的思考,民主的行动;责任的非单一性,公务员不仅应关注市场,而且还应关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益;服务而不是掌舵,即公共管理者应重视帮助公民表达和实现他们的公共利益,而非试图在新的方向上控制或驾驭社会;重视人而不只是效率。
1.3 政府公共服务改革方向
国外特别是西方发达国家在完善政府公共服务职能的过程中,进行了一系列的改革和大胆尝试。基于这些实践活动取得的经验和教训,学术界主要针对以下问题进行了探讨:一是公共服务与经济发展如何相得益彰;二是如何处理政府管理与社会治理的关系;三是政府公共服务职能的重点放在哪儿;四是中央与地方的公共服务权限如何划分;五是建立一个什么样的公共服务模式。
在考察和分析了国外政府公共服务变革的基础上,我国学者也结合本国国情指出了我国公共服务变革的方向。沈荣华在“论政府公共服务机制创新”一文中阐述了我国政府公共服务机制创新的方向:建立以公众为导向的服务提供机制;在更多公共服务领域引入市场竞争机制;营造政府与社会的合作机制;建立政府服务的绩效管理评估机制;发展政府间公共服务的协作机制;完善政府公共服务的责任机制。
1.4 政府公共服务模式
服务模式设计的优劣直接影响公共服务的质量与效果,西方发达国家已进行了一系列切实可行的路径探索。无论是英国撒切尔夫人推行的“新公共管理”运动,还是新西兰和澳大利亚分别在1983年和1984年相继开始的全面的行政改革,包括1993年美国大规模的政府改革运动,都是建立以服务理念为核心的有限政府框架的大胆尝试。从历史发展的角度来看,西方发达国家在公共服务改革中应用现代科学技术,经历了从各部门、各行业根据不同需求的、各自为政的分散式应用,发展到跨业务部门、跨应用系统的集成整合式应用,再到以数据中心形式实现资源共享和网络化协同办公的发展过程,从而实现了政府公共部门从分散的、各自为政的公共服务提供方式向集中的、整体的和无缝隙的公共服务提供方式的转变。应用到不同的公共服务领域,便出现了在线教育、在线健康咨询、电子申办、电子报税、电子支付、电子数据库及在线出版、公共信息站等新型的公共服务方式。
2 协同政府研究
2.1 协同政府的涵义与特点
“协同政府”(Joint-up Government)是许多致力于政府改革的欧美国家从20世纪90年代中后期以来的新的改革趋势。“协同政府”的核心目的是整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标,其基本观点是:公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门,也不能靠设立新的“超级部门”,唯一可行的办法是围绕特定的政策目标,在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作。
“协同政府”可以概括为“内、外、上、下”四个方面的合作:①“内”,指组织内部的合作;②“外”,指组织之间的合作;③“上”,指目标设定的由上而下以及对上的责任承担;④“下”,指以顾客需要为服务宗旨以及让服务对象介入服务过程。从政府内部的协同内容来看,其主要做法是:决策统一;目标整合;组织整合;文化整合。
2.2 政府协同的管理模式
国内学者在政府协同管理理论方面也进行了相关研究。杜治洲、汪玉凯引入战略管理学者Igor Ansoff于1965年提出的协同思想并指出:电子政务催生了协同管理模式。协同管理包括三个方面的内容:一是政府内部纵向分权协同管理;二是政府部门横向整合协同管理;三是政府与其他管理主体协同管理。前两个方面是政府内部协同管理,而第三个方面是政府与外界的协同管理。
拉塞尔·M·林登关于无缝隙政府组织的研究为协同政府的实现提供了重要的理论依据。他指出,所谓的“无缝隙组织”是可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态。所以,无缝隙政府(Seamless Government)或者“无界限的政府”(Boundaryless Government),就是政府打破传统的部门界线和功能分割的局面,整合政府所有的部门、人员和其他资源,以单一的界面为公众提供优质高效的信息和服务。
3 协同政务研究
3.1 协同政务思想的提出
协同政务的产生与发展深受协同商务理念的影响。协同商务,其基本思想最早是由Gartner Group在1999年提出的,协同商务的定义是:将具有共同商业利益的合作伙伴整合起来,它主要是通过对与整个商业周期中的信息进行共享,实现和满足不断增长的客户的需求,同时也满足企业本身的活动能力。通过对各个合作伙伴的竞争优势的整合,共同创造和获取最大的商业价值以及提供获利能力。从目前来看,协同商务主要包括:信息与知识的共享;企业业务的整合;合作空间的建立;商务的交易。虽然目前还无法断定到底是先有协同商务,还是先有协同政务,但是正是大量协同商务活动(尤其是在信息技术促进下)的成功经验,才带来了协同化应用的成熟与完善,也进一步坚定了政府推行协同政务的决心。
3.2 协同政务的概念与内涵
虽然协同政务已经成为一种内在的迫切需求,并演化成必然的发展趋势,但对于“协同政务”的具体概念,协同发挥效用的具体机理及协同实现的具体方法等,理论界目前还存在着诸多含糊的理解和认识。根据赛迪顾问的定义,协同政务是以政府工作人员的协作为核心,强化政府信息资源的共享、政府工作流程的优化及政府信息化系统应用的集成,如各个行政部门联合去完成某项任务就是协同。协同政务通过系统应用、部门流程以及信息的协同互动,从而减少交易成本,特别是中间人由于个人利益而造成的效率损失,更大程度地发挥了电子政务的优势和作用,是一种提供服务的崭新方式。
西方学者在协同政务研究方面出版和发表了许多高质量的学术著作、论文和研究报告,其中,具有的代表性的有:美国白宫管理与预算办公室发布的《无边界政府——跨政府项目管理方法》、《2001年美国电子商务与发展报告》、英国学者理查德·席克斯编著的《信息时代的政府改革》、I.Th.M.Snellen等所编著的《信息时代的公共行政》、美国的简·芳汀所著的《构建虚拟政府:信息技术与制度创新》等,从不同角度阐明了政府改革的真正挑战不在于构建电子化政府的技术能力,而在于克服政府内部根深蒂固的组织性分歧和政治性分歧,从而进行跨部门的整合与制度创新。
3.3 协同政务的实现形式
电子服务是电子政府的核心,也是电子政府协同服务的实现形式之一。政府流程再造是目前电子政府研究中的一个热点问题,也是协同政务发展过程中不可逾越的一个阶段。国内外电子服务流程再造的研究主要包括四个方面:流程再造向电子服务的可移植性;电子服务流程再造的原则与方法;信息技术与电子服务流程再造;电子服务流程再造的挑战。现有的研究在研究体系等方面受益于一般性流程再造的研究成果,但是在研究的具体内容方面,与公共服务或电子服务的特点结合得还不够,其广度和深度有待提高。
协同软件的研发为协同政务的发展提供了技术解决方案,IBM、Oracle等IT基础平台提供商和SAP等IT应用软件提供商都积极致力于协同技术的研究与开发。如IBM商业评估学会(IBM Institute for Business Value)对政府的协同服务进行了专门的研究,并且提交了一份题为“Collaborative Government Services:Building for the Future”的报告。报告分别对电子政府的G2G、G2E、G2C、G2B四种典型服务的协同战略进行了分析,进而提出了政府发展协同服务的未来构想,并将其中的商业价值作为政府协同服务的最终目的。
4 网络环境下的政府公共服务协同研究
4.1 网络环境下政府公共服务协同研究在我国的发展
目前,由于政府公共服务的内容繁多,我国理论界对政府公共服务中的协同研究也较为分散,通常按照不同的业务或政府主管部门的分类采取有针对性的研究。例如,上海市在构建我国第一个研发公共服务平台时,便关注到其中的共建共享及协同服务问题。李晓娴、刘杰认为基于研发公共服务平台,通过子系统之间的互动、合作、协商和整合,可实现研发资源的跨组织积聚共享及协同服务。并指出上海研发公共服务平台子系统间协同机制是:平台内的相关子系统通过互动、合作和整合等有机配合的方式,为平台的各类用户提供无缝的研发资源积聚共享和服务应用集成的工作模…… 职称论文发表网http://www.issncn.com
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