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(武汉科技大学 湖北 武汉 430081) 摘 要:我国《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》是标志着政府从宣传环保到落实环保的一项重要举措,在这一环保政策颁布以来,尽管取得了明显效果,但是并没有完全达到政策预期效果,文章就该环保政策的有效实施受多种因素影响进行了探析。
关键词:限塑令;环保政策;影响因素
中图分类号:F062.9 文献标识码:A
1 “限塑令”实施现状
2007年12月31日中国国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构下发《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》。通知指出,今后各地人民政府、部委等应限制生产、销售、使用超薄塑料购物袋,并将实行塑料购物袋有偿使用制度。自2008年6月1日起,在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度,一律不得免费提供塑料购物袋。“限塑令”执行一年多来,各地政府相关部门积极开展生动活泼、形式多样的“限塑”宣传活动,引导广大民众认识塑料袋对环境的危害性,自觉抵制使用塑料袋。目前部分城市已经在大型超市推行使用布袋购物,有些超市免费提供用废旧衣物自制的布袋子,并对环保塑料袋和环保布袋明码标价。这些都是令人可喜的效果,但从表1可以看到在实施中也不是所有人都接受了。
2 影响环保政策的因素
2.1 政策问题的性质
政策问题的性质影响政策有效执行的因素主要表现在三个方面:问题本身所涉及的范围、问题本身的复杂程度、政策问题所涉及的目标团体人数。“限塑令”所涉及的范围是对塑料袋的使用,性质比较单一,涉及范围较小,并不是很复杂,但所涉及的目标群体是广大消费者以及相应的一些环保袋、塑料袋及相关厂商等,所以在执行过程中难免存在一定困难。但该政策与人们生活环境密切相关,有利于人们生活,人们易于接受,所以在实际实施中已有所成效。
2.2 政策本身的因素
可以说,质量好的政策是政策有效执行的重要基础和前提。据调查我国每天对塑料袋的使用量高达30亿个,其中仅用于买菜的塑料袋就达10亿个。而日常使用的这些塑料袋的主要原料是聚乙烯和聚氯乙烯,都是不可降解的。这样的塑料袋废弃后,如果焚烧,会产生大量污染空气的有毒气体;如果掩埋,大约200年才能腐烂,这会对土壤酸碱度产生不良影响,可见塑料袋的限用迫在眉睫。所以“限塑令”这一环保政策的实施是建立在科学的理论基础之上的,反映了客观存在的情况,符合大多数民众的愿望、利益和要求,具有可行性、合理性。该政策是由国务院办公厅发布,也就意味着该政策取得了政治系统的承认,获得了正式的公共性和权威性,并使政策在执行过程中能以法律为后盾,减少干扰,排除执行阻力,确保有效实施。该环保政策实施后,一些相关相配套的环保政策先后出台,为该政策实现目标创造了条件。
2.3 政策执行的资源
执行一项政策所必须的资源主要包括财力资源、人力资源、权威资源、信息资源等。不同的资源在政策执行中所起的作用虽不相同,但缺一不可。财力资源是政策执行的物资基础,改革开放30多年来,经济取得巨大发展,为环保政策的实施提供了强有力的经济基础,确保了政策有效执行。人力资源是政策执行的关键,我国具备了大量各领域的人才,为环保政策的实施提供了有力保障。在该政策的执行中,已经掌握了足够的信息,这样保证了信息渠道的畅通,能对政策执行过程实施有效控制。权威资源是政策执行活动的一种特殊资源,是公共政策执行的根本保证。该政策是中国国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构下发,具有很强的权威,在一定程度上比避免了在执行中走样、“上有政策下有对策”的现象。
2.4 政策执行的主体
“政策执行主体是政策执行过程中的一个关键因素,是影响政策执行的直接实践者,是影响政策执行的最直接因素,甚至决定决策执行的成就。主要体现在政策执行组织与政策执行人员两个方面。”政策执行机构的层级与幅度、政策决策体制、组织制度以及机构间的沟通和协调等都影响着政策执行效果。环保政策组织结构具有一定缺陷。各职能部门因种种原因导致职能缺位,从而使“限塑令”在执行层面没有得到很好的贯彻。“限塑令”涉及到质监、工商、物价等多个部门,虽然国家的相关文件大致确定了每个部门的分管内容,但在具体落实的过程中,各部门该行使什么职能,各部门之间如何衔接,特别是对于违反“限塑令”的行为由谁监督检查,并给予处罚等问题,目前还没有相应的实施细则。
2.5 公共政策作用的对象
“政策执行能否达到预期目标,与政策对象有直接关系。政策对象认同、接受政策,政策执行就有可能成功,反之,政策执行就会有可能失败。”环保政策所涉及的范围广,产生的社会影响大,所以在执行中阻力也大。部分商家对政策了解不足或钻政策漏洞,市场上存在着对非环保型塑料袋进行自主定价收费的现象。塑料袋收费,对于商家来说可谓求之不得,而受利益驱使,厂家会继续生产各种合格或不合格的塑料袋。消费者有环保意识,但大部分仍停留在简单的感性阶段,因此想要意识指导实践,使消费者自觉改变生活习惯,尽量减少塑料购物袋的使用,意识层面仍需进一步提高。
2.6 环境因素
影响政策执行的环境因素主要是政治环境、经济环境和社会环境。首先,我国政局稳定,人民安居乐业的安定和谐的政治环境是环保政策顺利执行的基本条件;其次,政治文化也是影响政策执行的重要因素。人们对该环保政策有的赞成有的厌恶,这种感情就决定了人们对环保政策的态度。大家能理解环保政策,也希望有个好的生活环境,但人们已经习惯了使用塑料带,但是现在要改变这种习惯,并且是有偿使用,不仅会觉得不习惯、不方便,而且会觉得把费用转嫁到自己身上,所以出现了对该政策不同的感情和态度;最后,舆论导向对政策的执行有很大影响。政策的有效执行需要广大民众的广泛支持,而民众对政策的态度在很大程度上取决于公共舆论的宣传导向。
综上所述,结合实际情况,将影响环保政策执行的因素归纳为政策问题的性质,政策本身的因素以及政策以外的因素,如图1所示。
3 完善环保政策的建议
政策执行过程是政策制定过程的“延续”,是政策对社会发挥作用和产生影响的过程。“政策的执行往往直接影响到普通公众的重大利益,是政府对社会利益的权威性再分配。因此,政策的执行往往比政策的制定或许更加重要。政策执行的效果不仅关系到社会公众的利益,也直接关系到政府的权威性,政府在民众心中的地位。”由此可见,执行对公共政策的至关重要,环保政策想克服现在缺陷更有效的执行,需要采取一些有利措施。
3.1 运用经济杠杆对塑料袋生产、使用进行调控
可以对塑料袋生产合理加收专项税收,从而提高生产成本、降低利润,减少塑料袋的销售量,逐渐使该市场萎缩,从源头上控制非环保型塑料制品的生产,让非环保型塑料袋慢慢退出市场,使新型环保塑料袋等实用低廉的替代品真正占领市场。
3.2 加强政府各部门在“限塑令”执行过程中的执行力度
对政府部门而言,一方面要加强对超市、商场、集贸市场等场所销售、使用塑料购物袋的监管力度,对不按规定行动的商家,要加大惩罚的力度。另一方面要采取有力措施引导、督促企业加大科研力度,生产耐用、易于回收的环保塑料购物袋。最后政府应制定相应的准入条件、污染标准和技术规范等,使塑料购物袋生产、销售各环节更加规范。
3.3 加大环境科研力度,寻找塑料袋的替代品
布袋由于可折叠、易清洗、结实、可循环利用,比较实用,消费者对其认同度较高,是目前相对较好的替代品,生活中已被广泛使用。尽管如此,政府还应增加环境科研投入,加大科技创新力度,尽快研制出有效的替代品。
3.4 加大“限塑令”政策的宣传力度,改变消费者的消费习惯和观念
“限塑令”能否有效实施,关键在于消费者的消费习惯和观念能否改变。目前我国公众的环保意识比较薄弱,人们长期以来已经习惯使用塑料购物袋。而人们习惯和意识不是一朝一夕能改变的。政府需要采用多种途径和方法加大政策宣传力度,提高政策宣传质量。通过综合利用广播、电视、网络、报纸等媒体广泛宣传塑料购物袋对环境的危害性,倡导科学、合理、适度、文明的消费观念,提高公众环保意识,促使公众树立资源环境价值观和可持续发展观。逐渐使公众意识到自己现在的行为是和社会的生存与发展、同自己子孙后代的切身利益息息相关的。同时要提高公众自觉参与环保的积极性和主动性,努力形成全民重视环保事业、积极投身环保事业的社会氛围。
3.5 积极借鉴国外相关做法和经验
目前,国外已有许多国家实行了塑料袋有偿使用制度,如新加坡、韩国、不丹等国都已经实施过相应的法令,并取得了良好的效果。这些国家实行的塑料袋有偿使用制度各不一样,因此我国应结合我国的国情,根据实际情况积极借鉴他们的做法和经验,使我国“限塑令”更加完善,使其能长期有效的实施。
参考文献
1 刘丽霞.公共政策分析[M].大连:东北财经大学出版社,2006
2 张兆本.新公共政策分析[M].北京:人民出版社,2006
3 张骏生.公共政策的有效执行[M]. 北京:清华大学出版社,2006
4 吴立明.公共政策分析[M].夏门:夏门大学出版社,2006
5 王振标.浅析影响公共政策执行的若干因素[J].黑河学刊,2004(4) 职称论文发表网http://www.issncn.com
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