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(军事经济学院 湖北 武汉 430035) 摘 要:军队绩效预算是在国防费用的分配使用上,充分遵循绩效原则,以结果为导向,将军队费用预算建立在可衡量的绩效基础之上,改变我军目前预算编制中一些费用支出呈刚性增长的状况。文章论述了我军在预算管理上引入绩效预算,不是盲目的、偶然的、而是有着深刻的现实必然性。
关键词:军队绩效;预算;权力;军费监督
军队实行绩效预算有助于提高军费的使用效率,为我军提供了科学的、合理的考核标准,有效地促进了军队体制编制的改革。它能准确地反映出干部的实际工作能力,同时,使一些低效能的机构或一些无绩效、无所事事的军事机构暴露出来,为合理消减某些军费支出和精简某些机构提供财务上的依据。
1 我军实行绩效预算的必要性
1.1 优化军费合理分配的客观要求
现行的预算制度中,后勤财务和装备财务“分灶吃饭”。在军区、军兵种以下各级,无法对所有经费进行统筹安排。并且军队预算与军队建设规划、计划之间缺乏良性互动,军队预算与军队建设规划、计划之间没有制度性的联系渠道,没有常设机构统筹考虑军队建设规划、计划与预算制定,使军队预算质量有所降低,军费分配的科学性没有得到充分体现。
1.2 提高军费保障效率,满足新时期多样化军事任务的要求
我军现行财务体制是预算编制与资金收付合一的体制,也就是说后勤财务部门:既负责军队预算的编制,也负责军队预算的执行;既负责经费的供应,也负责经费的结算报销。在中央提出新时期军队要完成多样化军事任务之后,军费预算要经过改革,最大限度地发挥军事经费的潜力,充分利用军事经费的效能,提高军事经费的效益,使军事经费的边际社会成本等于边际社会收益,符合帕累托效率。
1.3 加强财务监督,提高军费使用水平的必然趋势
在现行军队财务制度下,由于军队财务监督制度的疏漏和监督力量的薄弱,军队财务违约行为发现的概率较低,因而违约的收益较高而成本较低,这就会使违约成为有利可图的事情,使违约成为一些人的选择,使军队财务制度得不到有效执行。
2 我军现阶段预算编制体制存在的问题
2.1 拨款依据未变,军费使用效率问题得不到根本解决
目前,在我军军费预算中用于发工资、解决各种行政、事业单位日常经费的支出预算,是以该单位的军事实力、编制级别为编制依据的。这与“基数法”预算下,以编制为拨款预算依据的区别不大,与单位承担的军事任务、实际办事人员相脱离,那么这种拨款所造成的后果必然是各级单位不顾实际需要,盲目增加机构、人员实力,从而资金浪费现象严重。
2.2 军费供需紧张的矛盾依然存在
虽然我军预算改革中推出了项目支出预算,并将其与各单位的办事项目联系起来,取消了基数预算,引进了零基预算,但从实践的效果来看,并未有效的控制各项支出,因为项目资金是上级部门无偿拨款的,只要有工程、项目,即使出现很大浪费,仍然比没有项目要显得有政绩,所以任何一个单位都不可避免的存在着追求预算最大化的倾向,导致军费各项支出呈刚性增长,军费供需紧张的状况未能从根本上得以改观。
2.3 军队预算编制方法仍然缺乏科学性
军队预算编制的过程实际也是军费使用支出的决策过程,决策水平的高低决定着军费使用效益的好坏。但是目前情况却是,军队预算编制与各级单位的担负任务、军事战略目标之间缺乏直接联系,其预算编制仍然在很大程度上依赖于经费申请单位与上级、总部之间“讨价还价”,带着较重的经验决策色彩,预算编制的科学性与本该达到的标准相比尚有差距。
3 军队实行绩效预算的可行性研究
3.1 建立相对独立的经费保障机构,权力与责任对等
传统预算模式下,各部门、各单位对军费的使用普遍存在权力有余、责任不足的现象。各地、各部门、各单位把大量的时间和精力放在争项目、争资金上,而对资金的使用,缺乏责任心,造成大量低效和无效投入,正常保障维持经费、建设性经费被挤占挪用现象时有发生。军队绩效预算首先强调的是各级单位在编制预算时必须按照军事效益目标来安排,组建相对独立的经费保障机构,专门履行经费保障职责,组织经费供应,实施财务管理。专门的经费保障机构应隶属于总后勤部财务部,作为总后勤部财务部的派出机构。该机构包括两个层次:财务办事处、财务分队。财务办事处分驻各地,直接向总后勤部财务部负责,保障军区、军兵种建制师以上单位的经费供应,履行财务监督。财务分队隶属于财务办事处,既负责军区、军兵种团以下单位和直属事业单位的经费保障,也可以执行临时性、突发性的财务保障任务。财务办事处可以依据联勤分部组建,把隶属于军区的联勤分部财务保障力量划归总后勤部财务部。
3.2 加强预算经费监督,激励与约束并重
传统的预算不考虑或很少考虑绩效,往往是哪里的工作出现了困难和问题,就对此增加预算拨款加以补救。由于没有建立正确的激励与约束机制,造成部门间资金分配数量与资金实际需求相脱节,资金不足与资金浪费并存。军队绩效预算强调以军事效益为前提确定预算资金分配,将效益考核结果作为各级单位拨款的依据,以评价结果作为依据调整预算,建立起正确的激励机制与约束机制,改变了以往上下级与各部门在预算经费指标上相互博弈的对立局面。
3.3 提高经费使用效益,预算与绩效挂钩
目前我军各种费用的预算安排没有与军费的使用效益、效率和效果挂钩,导致各项支出呈刚性增长。军队绩效预算其突出特点是强调以绩效为前提确定预算资金分配,将各级单位本年度或下年度获得的预算资金与其上年度资金使用效益紧密联系起来,并将绩效的考核作为预算部门增加或削减预算的重要依据。绩效预算的安排取决于各单位的效益成果,从而增强了各级单位使用预算资金的责任感,促使各单位、各部门合理、有效、节约地使用军费,有效制止浪费,实现军费效益最大化。
4 我军推行绩效预算的基本设想
4.1 明确评价对象,确定评价指标体系
我军的绩效评价工作才刚刚起步,如果将军费支出的综合效益作为评价对象,实施难度较大。因此,根据军费预算支出绩效评价的层次,在军费预算支出分类的基础上,建立军费预算支出项目绩效评价、单位军费预算支出绩效评价、部门军费预算支出绩效评价、军费预算支出综合绩效评价指标库。同时,本着遵循军事与经济效益相结合、定量与定性相结合的原则,从指标的适用性角度考虑,各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。在绩效指标确定后,还应制定军费绩效评价标准,对绩效指标完成情况进行衡量和比较。
4.2 引入权责发生制,改革军队会计制度
我军现行的军队会计使用的是收付实现制的会计方法,收付实现制与权责发生制之间最重要的区别在于会计基础不同。前者以款项收付实际发生的时点作为确认收入和费用的标准,后者则以权利和义务的实际形成和发生作为确认标准。在收付实现制会计制度下,可以通过提前或延迟现金支付来人为地操纵各年度的支出,同时也不能将资本性成本在使用年限内进行摊销。权责发生制以权利的形成和责任的发生作为记账的标准,可以更加全面、准确地反映军费的使用情况。因此,实施军队绩效预算必须改革会计制度,推行权责发生制。
4.3 加强全程规范化管理,实行以绩效为导向的监督
以绩效为导向的监督,将监督的重点放在预算执行的过程和结果上,事中监督和事后监督并重,监督的目标侧重于预算经费使用的效益性。这样,监督就能贯穿预算的全过程,真正做到权力与责任对等。为了更好地实施绩效监督,各单位可以在党委下增设绩效评估委员会,由有关专业人员组成,负责监督和组织各部门绩效指标的制定和年终的绩效评估。同时,要将预算编制、审批、执行各个环节纳入法制和规范化管理,建立起多层次的监督体系。
4.4 建立信息库,收集积累绩效评价数据
建立军费支出绩效评价工作数据库,不仅有利于收集、查询项目资料,及时反馈评价结果,而且可以为培养持续、有效的军费支出绩效评价工作能力提供有力的技术支撑。首先,评价标准值的科学性和合理性取决于数据信息的动态积累。其次,绩效评价信息数据库的建立也有利于军费管理的信息化,实现网上数据查询和资源共享。目前,军队财务管理信息化、网络化已基本成熟,为军队网络提供了安全快捷的操作平台和运行载体,信息技术为军队财务网络应用提供了技术平台和现行导向,因此,可以在全军财务信息综合管理系统——“军财工程”综合查询分析子系统中,将军队预算执行考评指标体系进行有效应用,通过网络信息技术,实现财务数据实时传输、动态核算。
4.5 建立相关配套制度,为实行军费绩效创造条件
实施军费绩效预算需要建立与完善一系列的相关配套制度。这包括军费支出制度自身的配套和监督制度的配套方面。在军费支出制度的配套方面,要把绩效预算制度、绩效评价制度与集中支付制度、军队采购制度统一协调起来,不可孤军深入。这四项制度各有优势,各有自身的作用范围和实现的目标,任何一项制度与其他制度不相匹配,其优势就难以发挥出来。只有这四项互为条件、相互配套的制度联合实施,我军的军费支出制度的框架才能构建起来。在监督制度的配套方面,要逐步建立并强化军队的问责制度以及审计制度。这些制度的建立能够保证对预算及其执行的过程和结果进行有效的监督,从而迫使各级部门、各级单位更加关注自身行为与业绩的关联,推动各单位提高军费的使用效率。
参考文献
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6 李燕.政府预算理论与实务[M].北京:中国财政经济出版社,2004 职称论文发表网http://www.issncn.com
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