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(中国矿业大学环境与测绘学院 江苏 徐州 221008)
摘 要:土地利用规划是土地管理工作的“龙头”,同时也是政府对土地进行宏观调控的最基本的手段之一。政府通过土地利用规划,合理配置土地资源和组织土地利用,能动地协调人的关系以及国民经济各部门在土地利用需求上的矛盾,保证国民经济各部门协调发展。从土地规划理论出发,引进沟通式规划来弥补我国土地规划的缺陷,希望对我国以后规划工作带来借鉴。
关键词:土地资源管理;土地规划;沟通规划;规划缺陷
1 我国土地规划存在的问题
(1)规划方法滞后。编制土地利用总体规划所采用的方法基本上是沿用计划经济时期的传统方法,即定性研究的方法。定性研究方法是以经验判断为基础,在对客观事物观察的基础上进行综合分析,制定出规划指标,然后进行各种数据推算,最后达到综合平衡。客观事物是十分复杂的,土地问题既是经济问题,又是社会问题,加上它自身的自然属性上的特点,所以研究土地问题必然涉及到方方面面。然而,由于人们对客观事物认识所固有的局限性,对客观事物的认识和根据这种认识所作的判断往往不是恰如其分或者完全符合实际的。由于传统规划方法本身所具有的静态性特点,所以规划年限越长,这种判断与现实之间的误差也就越大,规划也就越远离现实。
(2)缺乏灵活性,土地利用的动态性决定了土地规划的灵活性,但灵活性并不意味着调整的随意性。不同的历史时期和不同的经济环境,土地利用有着不同的侧重点,这就是我国规定土地利用规划每5年要进行一次全面调整的原因。但是在实际操作中,许多地方的土地利用规划调整的依据并不是根据客观实际情况和对未来用地的科学预测,而只是在原有基础上做的数字游戏和表面文章,使得土地规划在实质上成了一成不变的东西,从而导致了土地利用规划工作滞后,规划的制定与现实相脱节。
(3)传统城市土地规划的一个重要特点是以构筑在经济——技术体系基础上的官僚制度为依托,这个制度的核心原则是功能理性,调节方式是效益,即以最少的成本换回最大的收益。在这个制度的引导下,城市土地规划是按照产出效益原则建立起来的,权威的指令通过等级秩序以最有效的方式传达到实践规划层面,社会公众参与的作用几乎可以忽略不计。这种方式在城市化初期能够以迅速有效的指令“绘制”出城市土地利用的蓝图。但是,随着城市规模的增大和土地利用力度的加大,这种传统的土地规划方式已难以适应高度复杂的城市建设。在我国,传统的城市土地规划已经滞后于城市的变迁速度,严重影响了城市的可持续发展。
(4)规划师在土地利用规划中的作用没有得到有效发挥。在我国,规划师只是一味地听从于政府和上级的命令进行规划,并不是从自己的专业角度对所作土地规划的可行性进行分析才决定是否要进行规划。马克思批判主义规划理论中就提到规划师既是解决问题者同时也是制造问题者。特别是我国规划师一般供职于政府部门,与西方的规划师相比更缺乏职业道德与社会公德,没有从长远利益考虑,缺乏敢于向政府说真话说实话的勇气与魄力,机械地完成政府下达的任务,这也使得土地利用规划在方案的选择和实施过程中实现不了最优,不能兼顾各方的利益。
2 我国土地规划与西方相比的劣势
作为一个社会主义国家,相对于西方的资本主义国家,我国的民主制度和公众参与制度是非常不完善的。土地利用规划是由地方政府根据上级下放的指标组织各个部门人员编制的,随后的审批、实施以及修改也是由各级政府来负责,这种集“服务员”、“运动员”及“裁判员”于一身的管理体制,对违法修改规划的基层地方政府缺少必要的监督,为规划意识薄弱的地方肆意调规大开方便之门。而公众对于土地利用规划知之甚少,公众作为社会力量的最底层,没有能力也没有机会积极投入到土地利用规划中去,而政府也没有创造条件让广大公众参与到规划中去,仅仅依靠行政手段来进行一个国家、地区的土地利用规划是一种错误的管理观念,很容易造成政府的失信,使得具体的规划得不到实践。我国应该从西方发达国家的规划中吸取经验,以加拿大为例。加拿大各省的法律对土地规划过程中的公众参与都有明确的规定,在规划的准备阶段,规划初稿、修改稿、审议稿都要向公众公开,并举办听证会。如果市镇是地区的一部分,要编制更详细的规划,必须与地区规划或区域规划相互协调,并经过公众商议之后,必须由市议会通过,这种类型的规划通常称为《规划大纲》。目前加拿大多数城市倾向于规划大规模的混合用途区,往往是城市中一大片街区被规划为一个特殊地区,原有意义上的土地用途分区暂时不予以考虑。市民和规划师对这一地区的开发提案发表意见并进行磋商,通常公众的呼声被采纳。在我国民主制度还没有高度发展的现实下,要做到公众广泛地参与到土地规划中来是不切实实际的,需要通过学习西方国家的先进经验一步步来实现。可以看出规划师起到一个桥梁的作用,连接着政府和公众,要使得各个利益主体最后达成共识,需要规划师不懈的努力。
3 沟通式规划理论的引进
3.1 沟通式规划的引进背景
随着社会的不断变化和复杂化,规划师面临的问题也越来越多。规划作为一种实践和对未来的安排依然存在于众多理论的争吵之中,其中理性规划最为突出。理性规划与系统规划已被证明存在很多缺陷,因为政治永远会对规划施加影响,这是不争的事实。然而如果没有系统规划方法,如预测、评价、优化与决策,那么规划该如何进行?规划师们如何与各不相同的利益群体进行沟通,并使自己制定的规划与这些人达成一致呢?解决途径之一就是将规划过程看作是一种交流和协作的过程。由此形成了一种新的规划理论,即沟通式规划理论。
沟通规划在欧洲和北美有着不同的形态,这是它们所处的不同的思想背景和所面临的不同的社会问题造成的。这也从一个侧面说明沟通规划不是单数而是复数,不同的沟通规划理论(以及实践)都会有一些相同之处和一些不同的特点。在北美,以Forester理论为代表的“批判实用主义”,通过结合欧洲的哈贝马斯的沟通行为理论和本土的新实用主义,指出规划师的基本工作就是沟通,规划师的重要职责就是帮助弱势群体的参与、揭露扭曲的沟通和错误信息等。在欧洲,哈贝马斯沟通行为理论则与吉登斯的结构-行为理论相结合,形成了以Healey协作规划为代表的另一支并行的发展,协作规划对“制度”的特别关注,明显来源于吉登斯的“结构固然会影响行为的方式,但行为也有可能潜在地影响与重组结构”思想,而协作规划对“空间”的特别关注则与英国管制传统的规划体系自身在这方面的缺失不无关系。
3.2 沟通规划与传统综合理性规划的第一个差异在于其规划方法
相对于传统规划的工具理性,沟通规划方法基于沟通理性.如前所述,沟通理性是哈贝马斯对纯粹理性和工具理性的修正。它一方面肯定了终极真理和目标的存在(以反抗各种非理性思潮);另一方面提出通过沟通行为达到最终目标。一方面,沟通规划坚持规划是一个针对有效信息的理性过程;另一方面,通过吸收以哈贝马斯的“沟通行为”理论、吉登斯的“结构-行为”理论为代表的一批哲学和社会学理论。对工具理性进行了修正,出现了从建构理性向演进理性的转变,强调规划的动态性、过程性与阶段性,通过渐进调适、“部分承诺”和“迭代行进”,将直线型的终极规划改进为一种螺旋型上升的过程规划。沟通规划通过引入沟通理性、整合工具理性与价值理性、建构理性与演进理性,构建了一个权变的、不同理性类型的整合框架。它们根据特定背景环境要求被选择、排序和混合,从而更灵活更有效地维护现代主义规划的“硬核”。它关注人的统一和谐的价值理性,重视人类社会的多元化、多样化的发展。它的整个决策过程是开放的,通过充分纳入集体和民主元素,使规划不再被少数权威或所谓的精英所把持;通过公众参与,将权威理性转化为一种集体理性,并为1990年代空间规划中最重要、最大量使用的理论方法之一。
3.3 沟通式规划主体的特征
(1)主体数量多且多元化。传统规划以规划师为核心,以政府为主导,其他利益方都不直接参与规划。沟通规划则直接将相关利益各方引入规划,在公部门主导下,有了包括私部门、第三部门等的公众参与,一些民间社会团体或直接介人,或请自己的规划师代言,规划活动的开放程度前所未有的增加。通过沟通的民主机制,规划的发展方向、目标和手段得到有效的制衡,以求达到社会、经济、环境等综合利益的最大化。
(2)主体间关系复杂。随着规划主体数量的增加,主体间关系也错综复杂起来。从传统的中心型、直线型向树型,甚至网络状转变,中心逐渐消隐,等级也逐渐模糊。
(3)动态、非静态。沟通规划强调规划的过程性,这意味着规划不再存在一个终极不变的状态和目标,随着时间的推移和事件的发生,规划将能够并且不得不随之调整。这是强烈变化的现实的要求,也是规划对社会现实作出的自身调节和反映。
与此同时,规划师的角色也有了很大变化——从中心协调的角色降至与其他利益相关者一样的基准并与之共同开放性地寻求地方共识,他们的主要工作是倾听,和其他人共同工作。在沟通规划中,包括了来自公部门、私部门和第三部门的广泛利益相关者,这些规划的“共同制定者”在结构及形态上形成一种多中心的权力运作网络,它没有一个清晰的边界,却存在着若干个核心,而对于那些“地域共同体”的沟通规划,这一网络则更接近于一种所谓的“政策网络”:规划主体间竞争关系、协作关系与互惠关系共存。公部门起着导航、协调和促进的作用,规划师可以自由选择服务对象,即充满价值的而非绝对中立客观的;规划主体对规划客体由直接推动转变为间接推动。
4 沟通规划的效果
沟通规划在方法和主体上的特殊性必然导致它在成果上与传统规划不同。在规划系统观的影响下,沟通规划强调对物质空间设计以外的社会经济发展背景的同时关注。规划演变为一种整体参考框架的形式,提出政策指导原则,辅以非量化的结构图示。出现明显的“制度转向”,强化社会动员、舞台建构、制度创新,沟通规划中无形成果的意义和影响甚至超过有形成果。由上可以发现,沟通规划理论是一种反思性的、涉人性的理论,并体现出一种强烈的新实用主义态度:它既维护住了现代理性规划中解放、责任以及对未来充满希望的精神特质,同时又从后现代主义思想中学会了一种更为广义的理性观,重视多元价值、鼓励包容、权力让渡等。相对于传统的综合理性规划,沟通规划能够更有效地对“国家一市场一公民社会”这一动态结构中浮现的各种问题加以处理.并维系着一种重要平衡,从而更可能有效地实现一个现代民主社会的长远公共利益,以及公民日常生活品质的提升。这在当今全球化背景下的复杂地域动态下,表现得尤为明显。事实上,公众的参与越不发达,一个民主社会的成长就越慢,就越难以实现对经济系统的有效管制。自由与平等是民主社会的第一需求,每一个团体和个人都有权发出自己的声音,并应得到充分的理解与重视。同时,每个团体或个人又都不可能成为绝对的声音。要先学会倾听别人的声音。不同的观点、利益和价值彼此冲突和妥协,最后就会指向一种最大限度的全面客观。在这个过程中,社会逐渐积累了其创造、沟通、信任和整合等各方面的能力。一种必要的社会自治基础也得以形成和发展。而单一的专制的规划主体模式,永远只会加剧规划中“见物不见人”、“工具完…… 职称论文发表网http://www.issncn.com
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