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摘 要:针对当前军队预算管理中存在的问题,从预算编制、预算执行、预算监督与预算考核等四个方面提出了加强军队预算管理的几点思考建议。
关键词:预算编制;预算执行;预算监督;预算考核
军队资源配置的起点始于预算,资源稀缺情况下,预算管理水平的高低直接关系军队各项建设事业目标能否顺利实现。自2001年起,军队实行预算编制改革至今已走过10个年头,10年来,军队预算管理取得了诸多成绩,为保障军队各项任务的圆满完成、战斗力有效提升与各项改革顺利推进提供了有力支撑。当前,军队预算管理遇到诸多难题,进一步提高预算管理水平,需要从全方位、多侧面着手,继续深化改革。面对这项长期性与艰巨性并举的使命,突出预算编制、执行、监督与考核等环节的重点,是有效提升预算管理水平有力抓手,通过对预算各环节重点的改进完善,进一步发挥预算管理的龙头作用。
1 抓住两个方面改革,提高预算编制的科学合理性
预算编制是预算管理的源头,涉及上下级、多部门之间的协调配合,固然对军队部门内部预算权限的重新划分很重要,但改革预算编制体制中的预算财年制度,改进现行的预算编制方法,更能为上级的工作指示下达,本级的工作计划研究确定留有空间,能进一步促进预算编制与计划任务制定的紧密结合。
目前我军预算编制采取的是“历年制”,预算年度由每年1月1日起至12月31日止。而每年总后勤部必须在3月份全国人大批准国防费预算后,才能下达预算指标,同时全军各级年度工作任务也是在第一季度才能确定和部署。造成预算年度开始后的3~5个月间,军队各单位均处于无预算管理状态,或者所执行的预算是不完整的、没有经过法定程序审批的预算,导致预算效力的“断档”与“真空”,这不但制约和影响预算的有效执行,更是损害了预算法规制度的严肃性。为此,建议将现行的“历年制”改为“跨年制”,预算周期调整为每年4月1日至次年3月31日,使全军各级单位可以遵循预算编报程序,结合上级批复的预算指标,编制预算并组织实施经费供应保障,使预算编制与事业任务下达时间相吻合,同时也适应会计核算管理以及年度会计账目结转实际,提高预算编制的科学性,增强预算执行的可靠性。
科学合理的编制预算需要采用恰当的编制方法,军队2001年预算编制改革中推行了零基预算,但实际操作中难以落实,结果造成预算改革前的“基数+切块”模式,变为现在的“切块+零基”模式。笔者认为,不少单位还是没有真正抓住零基预算的本质,“零基并不意味着它是一个撇开一切,完全从头重新开始的过程,零基只意味着对全部收支项目的评价,只有在通过项目评价和选择,改变原有的计划项目而重新安排项目时,才的确撇开一切,完全重新开始”。面临经费供应相对有限与军队建设发展需求不断增长的困境,零基预算不管是从理论上,还是从外军的实践来看,仍为解决该矛盾最有效的方式。为此建议,在预算编制方法上,针对军队经费的特点,分别采用绩效预算法与零基预算法,充分发挥各自的优越性。维持性经费预算编制采用绩效预算法,绩效预算是一种追求效率,注重成本收益分析,以结果为导向的预算管理方式,其管理理念的核心就是“效”,通过制定具体的绩效目标,使预算的编制与部队任务相结合,追求预算执行结果的有效性。发展性经费中的重大工程项目、大型武器装备科研采购在预算安排上采用零基预算法,实行发展性经费的零基预算,需要在在项目论证与评估、项目库管理规范上下功夫。
2 推进两种制度建设,强化预算执行力度
预算执行由财务部门与事业部门共同配合完成,其关键是采取怎样的方式开支经费的问题。市场经济条件下,政府部门在财政支出方式上相继实行政府采购制度与国库单一账户管理制度改革。军队为适应社会主义市场经济发展和履行新时期、新阶段历史使命需要,学习借鉴地方成功经验,分别于2000年与2001年实行军队资金集中支付制度与军队集中采购制度改革试点,到现在全面推开,从实践效果看,改革取得了较好成绩。
军队集中采购涉及采购预算、采购渠道、采购合同、采购价格、采购手续等多方面的内容,完善的军队集中采购制度,包括一系列与军队集中采购相配套的体系制度,其中采购预算制度是关键。军队集中采购预算是军队总预算的有机组成部分,采购预算执行的好坏,直接关系军队总预算的执行效力。当前,由于军队各级财务管理级次的差别,使得军队集中采购预算范围及标准的确定较难统一,军队集中采购预算在执行中存在着一定的随意性,强化军队集中采购预算执行力度,提升预算执行有效性,需要做到:全面采用“军队集中采购资金专用卡”;实施军队集中采购采购职能与监管职能的有效分离;强化预算控制、资金使用控制和项目决策控制;建立项目审批制度、操作控制制度和项目会计核算制度。
2005年实施的《军队资金集中支付改革实施方案》,大大提高了资金支付管理的科学性和有效性,为进一步落实《方案》要求,加强军队资金集中支付制度建设,提升预算执行力,需要深化以下工作:一是继续集中银行账户,取缔机关事业部门任有的银行账号,主要是一些预算外收入和专项事业任务账户;要统一机关各财务系统的账户管理模式,加强财务结算中心与大部管理部门、装备财务部门的业务联系和信息沟通,为最终实现财务单一账户管理铺路;二是建立军银双重监控机制,强化内部监督的同时,注重发挥银行的外部监督作用,确保资金安全有序;三是建立军队账户资金信息管理系统,有效整合网络技术、电子货币和网上银行等外部资源,实现资金支付体系信息化,力求做到实时支付,资金“零在途”。
3 突出一项组织构建,发挥外部监督与内部控制作用
预算的编制与执行离不开预算监督,良好的内外监督机制,能提升预算编制的合规性与预算执行的有效性。目前,国家在预算监督上,由全国人大常委会专门设立预算工作委员会,对中央与地方预算和决算实施指导与监督。有专家建议,军队预算监督可以参照国家的做法,结合军队实际,在全军各级成立“预算执行委员会”,由纪检、审计、财务及事业部门人员组成,在财务部门设置专职机构,对预算执行情况开展监督考评。而国家财政部在其内设机构上,专门设立了监督检查局,对财政管理情况特别是预算执行进行监督。针对当前军队财务部门内部没有设立专职的监督机构,难以将预算编制与执行监督分开,实行有效监督的问题。专家建议在总部和军区级单位财务部门内部设立财务监督检查机构,军以下部队财务部门设立监督检查岗位,从而实现财务部门预算编制与执行监督岗位分设,职责分开,形成内部牵制的控制机制。
目前军队预算体制未作大的改革之前,依据党委理财观念,应当建立直属于中央军委与各级党委的预算监督部门,既能避免机构重复设置,人员超编问题,又能解决部门权限过低,权威性不够的问题。新设立的预算监督部门,能够解决当前财务部门既当守门员又当裁判员的问题,按照预想的机构设置,预算监督部门、财务部门与事业部门分别扮演球场上的裁判员、守门员与球员角色,职责划分合理明确,责任主体定位准确。具体构想上,军以上(含)单位的“预算监督办公室”作为常设机构,负责本级财务部门与事业部门的预算编制的起点监督与预算执行的过程监督工作,开展对下级单位预算检查与预算监督部门的指导工作;军以下单位的预算监督部门,可作为临时机构,在党委的领导下,每季度、半年、年终抽调纪检、审计、财务及事业部门人员组成“预算监督委员会”,指定负责人,明确职责划分,对本级与下级单位的预算编制与各阶段预算的执行情况,组织督促检查,开展考核评估。同时发挥上级预算监督机构的外部监督作用与本级预算监督部门的内部控制功能,为强化预算管理提供有力保证。
4 采取三种方式并重,全面落实预算考核制度
完整的预算监督,包括预算编制的起点监督、预算执行的过程监督和预算的结果监督。预算结果监督指的就是预算考核,目前,预算考核中“问责制”的提法最多、呼声最高。笔者赞成这一举措,因为工作完成的好差,最终要看干工作的人,要落实到对人的考查上。预算管理“问责制”主要的考查对象单位领导和财务人员。有人建议在强化问责意识、建立健全财务规章制度上下功夫,两者固然重要,可是缺乏具体有力的措施,口号喊的再响,规章制度再多、再细,不落实,不执行,终将成为一纸空文。真正要做的是在怎样提升领导重视程度,构建财务人员自身激励约束机制上下功夫,可以从加强领导经济责任审计与财务考评指标体系建设上寻求进一步的突破。领导经济责任审计,除了考查各单位平时财经管理有无违法乱纪行为外,更要加大对重大在建工程项目单位的审计。主官领导的调离、升迁,最好是等项目工程竣工决算、审计通过之后再做调整,同时将单位资产管理情况作为审计考核的重要指标内容。领导有了管财理财的动力,必然重视对财务人员的管理。上级业务部门与本级党委对财务人员的考核最终要落实到量化成绩上,就是要结合绩效预算,加强财务考评指标体系建设,严明奖惩制度,以量化考核成绩作为评功任用的依据,努力构建财务队伍自身的激励约束机制。
信息化时代,计算机技术已成为我军财务管理的重要手段,为进一步落实中央军委《关于利用计算机信息系统开展审计工作的通知》精神,四总部制定颁布了《预算执行审计规定》。军队预算执行计算机审计,通常应当在预算执行中进行,也可以在预算执行后进行,或者结合决算审计一并实施。发挥计算机审计的监督作用,将成为预算考核的重要辅助手段。当前计算机审计急需解决的矛盾:一是军队财务信息系统内部各子系统之间的进一步融合;二是军队财务信息系统与军队审计信息系统之间数据的相互提取与有效衔接。通过领导经济责任审计、财务考评指标体系建设与计算机审计三种方式有机结合,将极大地提升预算考核水平。
回顾往昔,军队预算改革走到今天实属不易,既然选择了改革就不能再走回头路;展望未来,唯有改革才有出路,不管前面的路有多难,都应向着更高的目标不断迈进。
参考文献
1 李英成.国防预算系统研究[M].北京:海潮出版社,2001
2 许明智.军队预算执行力弱化诊疗[J].军事经济研究,2010(11)
3 李忠诚等.军队预算管理存在的问题及改革对策[J].军事经济研究,2010(5)
4 潘顺瑞.当前军队预算编制改革中存在的问题及改进建议[J].军事经济研究,2002(6) 职称论文发表网http://www.issncn.com
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