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摘 要:自“18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标”提出后,建设用地供给更趋紧张。同时,破解城乡二元结构促进新农村的发展等问题急需解决。在成都市“拆院并院”创新模式下,通过各项改革同步推进、完善基础配套设施和各保障体系,取得了较好的经济社会效益。
关键词:拆院并院;城乡统筹;土地流转;创新模式;城市化建设;新农村
1 前言
随着我国经济的高度发展,工业化、城市化进程加快,首先呈现出土地需求量增大,城市建设土地后备资源短缺等问题。人口增长、基础设施建设等都需占用耕地,但农村耕地又是粮食安全的基本保障。中国作为一个耕地资源严重不足的国家,2011年中国耕地保有量为18.26亿亩,人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩,不足世界人均水平的40%。所以从明确18亿亩耕地红线开始,党中央、国务院至地方各级政府都开始摸索着土地整理使用模式,作为全国统筹城乡综合配套改革试点的成都,它的方式即实现了项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量不降低,用地布局更合理的土地整理工作。又改善农村生态环境,提高农民生活质量,以一种新的方式破除城乡二元结构,实现城乡可持续和谐发展。
2 “拆院并院”的内容及方式
2.1 成都市“拆院并院”项目基本情况
为了缓解城市发展用地需求的压力,同时提高农村土地使用的合理性和有效性,在保障农民权益,尊重自然,尊重人文,尊重科学的前提下,成都市以“拆院并院”带动村民向中心村集中,村民向中心村集中带动土地向规模经营集中,土地向规模经营集中带动产业发展,产业发展带动新农村建设的产业支撑。而其复垦的土地原则上不再分散到户,而是由村社集体经济组织统一管理、统一招商或统一发包,开展农用地规模经营。通过发展产业,拓展农民稳定收入的渠道,农民以土地经营权入股的方式,成为公司股东,参与公司经营管理,并享受公司的收益分红。据统计,成都市农民宅基地占地120万亩左右,人均占用土地150m2。通过实施综合整理和拆院并院,农民适当集中居住,可腾出约50万亩土地。
2.2 成都市“拆院并院”项目过程及成果
按照成都市“拆院并院”工作实施细则的要求,项目主要采取分区域、分类型实施的方式从中心城区“198”范围内开始,各郊县(市)并进。从2004年开始,成都市共完成土地整理项目293个,整理土地规模达到281.3万亩,尤其是在灾后重建过程中,运用挂钩政策,为农村灾后重建筹集资金84亿元,有力地支援了灾后重建。
3 “拆院并院”模式分析及带来的影响
3.1 项目横向对比分析
由于经济具有强大的辐射效应,在城市经济发展的基点上,通过其较强的经济、文化、科技、人才等资源优势,带动周围乡村经济、文化、科技等的迅速发展。靠近城市,特别是城市规模越大,经济越发达,其辐射带动周围经济能力越强,所以以中心城区为原点,由城区乡镇、近郊县(市)乡镇、远郊县(市)乡镇依次选取研究对象,共选取锦江区三圣乡、郫县唐元镇、都江堰市翠月湖镇。
(1)锦江区三圣乡五朵金花模式。三圣乡位于成都市东南部。全乡面积14.17km2,人均耕地1.37亩。作为城乡统筹的急先锋,土地流转于2007年11月完成拆旧区工作,共计398.51亩,政府对宅基地的所有权、使用权和房屋所有权进行确权颁证,完善区域内交通、通讯、引水、供电、供气等基础配套设施。三圣乡运用“拆院并院”完成土地整理后主要走出的是特色农业和乡村旅游的路线,直接让当地农民实际达到4项收入:土地流转收益,每亩约1 000元,以后每5年增加200元;务工工资;是以土地承包经营权入股的分红(实行保底+分红),农户平均每年收入每亩为2 000元;是插花、餐饮、茶社等经营性收入,户均每月1 000元。另外,其社保和医保等社会保障体系全面覆盖和完善。三圣乡尽量通过不征地、不拆迁实现农村发展,当地农民实现离土不离乡,就地市民化。
(2)郫县唐元镇长林村模式。作为近郊线上的郫县唐元镇长林村,位于郫县唐元镇城镇北面,沙西线由南向北贯穿其境,全村幅员面积2 294亩,人均耕地0.84亩,人均居住用地167.3m2。该村现有农用地1 706.88亩,建设用地546.07亩,未利用地41.19亩。通过“拆院并院”将原有占地358亩441户农家的39个居住点,集中拆建为占地170亩的3个聚居点,共计新增集体建设用地355亩。随后长林村经济发展的空间豁然开朗,首先是原来分散独立的农田变成了成片相连的耕地,达到了集中规模化的要求。目前长林村已依托唐元镇已建成的万亩无公害韭黄种植加工基地,使农民即获得土地租金收入,又让农民参与到生产中获得劳务工资,实现一二产业互动。再者是集中规划后,促进了集体经营和文化事业,该村按每人5m2的标准异地规划修建了农贸市场和商铺,并统一由集体经营,村民定期分红。
(3)都江堰市翠月湖镇清江模式。作为灾后重建、新农村建设和现代田园城市建设为一体的都江堰市翠月湖镇在这三项具有挑战性的课题中,有效运用“拆院并院”的思路走活了发展道路,并向社会交纳出了“入林进院、宜聚宜居、节约集约、产业支撑”的川西林盘的清江模式。
翠月湖镇位于都江堰市以南,清江村位于聚青线以南,彭青线以北,该村幅员面积为4 815亩,其中宅基地面积约600亩。清江村实施了2个统规自建安置点。分别是:8组安置点,安置203户,安置点占地面积60.2亩,建筑面积3.04万m2,可净增土地169.8亩。5组安置点安置128户,占地面积38.25亩,净增土地112亩。由于整个都江堰市处于灾后重建中,各项工作还在跟进恢复中,能带动其发展规模农业,现代化农业的兴达食品公司正处于世界经济危机后发展阶段和生产模式转变阶段,由上海市对口援建的10万亩现代农业翠月湖镇食用菌项目还未能跟进,致使“拆院并院”项目的后续工作便不能按序开展。
(4)横向研究对象对比分析结果。横向对比研究中主要通过对当地主要经济推动的几种行业为对比分析对象,因主要考察是在地理因素上各行业受经济辐射影响而带来的收益,所以只做定型分析,不做具体定量分析,对各行业情况分为高、中、低三种指标,低或无(0—3)、中等(4—6)、高(7—10)。
3.2 模式纵向对比分析
纵向对比研究中主要通过对当地在项目实施前后主要经济来源的几种行业和生活基础设施配套情况及社会保障体系为对比分析对象,图1~图6主要对比考察其变化情况(说明:图1~图6对比图中,每对柱型的左边为实施前、右为实施后)。
(1)三圣乡。经济来源(见图1)及基础设施、社会保障体系(见图2)。
(3)清江村。经济来源(见图5)及基础设施、社会保障体系(见图6)。
3.3 “拆院并院”的积极影响
通过横纵向的对比和定性分析我们发现实施“拆院并院”项目后,由于各基础配套设施的完善,社会保障体系的逐步覆盖,试点区人们的生活方式都发生了重大变化:
(1)“拆院并院”项目加快了新农村建设。①农民的生活条件得到改善。集中建设农民住居区,完善配套设施,水、电、气、光纤,电话、宽带全面覆盖,彻底改变了农村原来的生活方式;②农民的收入增加。有的地区通过发展产业,拓展农民稳定收入的渠道;③城乡新型医疗合作保险得以提升并逐步实现全面覆盖,同时,城乡社保和其他社会保障体系在也正在逐步实现全面覆盖;④农民的精神生活更加丰富。在农村社区内,健身娱乐设施、图书室、社区活动中心等便民公共设施正在得以丰富和完善;⑤农村的交通条件得到改善。通过各区域的主干道(如沙西线、聚青大道等)与经改造过的各支路连接,形成了便利的交通网络。
(2)土地利用效率得到大大提升,促进了农业的现代化经营和城市化进程。
(3)农村经济得到飞跃式发展。实施“拆院并院”后的农村地区主要着力于发展本地的特色农业、规模农业以及旅游业。
3.4 “拆院并院”的消极影响
(1)“拆院并院”工作要求先拆后建,这需要很长的一个过渡阶段,农民需要到处投亲靠友,或者住在临时搭建的棚屋里,导致其生活条件相对艰苦。此外,在项目实施后,如不能在一定时段内发挥土地流转所带来的优势,发展特色产业,形成支柱产业增加当地群众收入,群众虽体会到了生活方式改变带来的便利,但因支出增加(水、天然气、光纤等原本不会发生的支出)、下田劳作的距离变远、新建房屋的投入(大多统规自建房的农户不但花光了自己多年积蓄,另外还向银行贷了款)、物价上涨与没有改变的收入所形成的反差,将会改变他们对“拆院并院”的看法并生出对引导项目实施的基层政府的抱怨。农村人口流动呈加快趋势,加之城市提供就业机会的增速缓慢,城市功能面临着进城农民工和毕业大学生双重压力的考验。
(2)增大生态环境的压力。土壤结构破坏、造成水土流失,在土地整理的实施过程中,土壤的各种物理化性质及相关生态过程均受到不同程度的影响。
4 “拆院并院“的建议
4.1 以农村群众利益为出发点
传统的城市化进程中除占用了农村耕地外,大多时候还无可避免的牺牲着广大农村群众的利益,“拆院并院”本身是以流转土地为出发点,虽保障了农村耕地面积的不减少甚至增加,但其会改变农民的生活方式和拥有的宅基地的权利,尤其是宅基地的权利,这是个慢速体现的问题。只有充分考虑群众利益,得到群众的认可和支持,才能保证“拆院并院”项目的顺利开展和推广,以及以后其他更有创新性、建设性的土地整理模式的提出与实施。
4.2 各有关部门联合,科学的规划
地方政府不能把“拆院并院”当成上级政府对于土地整理考核的目标来实施,一切只追求报告中的指标,或做政绩和形象工程,地方政府更不能以牺牲农村利益来换取城市建设用地指标,大搞土地财政。农村土地整理是一件极其复杂的工程,当地政府应该结合当地情况和相关部门积极配合,尊重自然、尊重科学、尊重人文的情况下完成具有自身特色的规划(如在针对大多川西林盘院落时,打破了“夹皮沟”、“军营式”、“火柴盒”的设计理念,将保护和发展完美的融合了起来)。
4.3 以“拆院并院”为契机,走出可持续发展的道路
以“拆院并院”改变了传统农村形态为契机,现代化农业和二三产业的互动要迅速跟进,以当地优势条件相结合,制定发展规划,引进行业龙头企业,增加产值、附加值。一鼓作气破除城乡二元结构,改变农民身份,促进农民、农业增收。其中,应充分考虑项目开展点所处地区经济带位置和城市经济带位置,发挥差异化优势,注重具有地理标志性农产品的种植,如三圣乡靠近成都市区,一三产业很好互动,并能容易的带来高额、快速的收益、而作为成都经济圈第二圈层上的长林村规模农业下的农产品,尤其是蔬菜等能很便利的进去成都市区市场,得到相当…… 职称论文发表网http://www.issncn.com
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