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我国分税制改革的得失

作者 :范 秀 娟更新时间:2012-10-31

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摘 要:我国在1994年确立框架的分税制改革,在增加中央政府收入、强化中央政府权威等方面立下汗马功劳,但亦造成县乡财力空虚、恶性税收竞争的现状,增加地方税收迫在眉睫。建议建立市场经济下的法治政府、理顺政府间财政关系、改进税收计划管理、规范政府间税收竞争、征管体系合并等措施。
关健词:分税制;税收竞争;现状与对策
在我国改革开放之前,与高度中央集权相配合,我国一直实行高度中央集权的财政管理体制,地方政府没有自身的经济利益和税收权限,在这种高度集中统收统支体制之下,地方政府的财政收入要上缴中央,财政支出由中央下放,地方政府既没有独立的经济利益,也没有可以运用的财权以吸引其他地区税源流入本地区。改革开放以来,中央和地方政府间财政关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革,总体趋势是在中央集权的前提下赋予地方政府适当的财政自主权。前三次改革有一定共性,就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制;1994年适应市场经济机制的财政分税体制改革,使我国走向了真正意义上的财政分权之道路。
1994年的分税制改革,进一步明确了中央与地方政府的收入分配关系,并硬化了政府间资金上解、下拨的预算约束关系,各级政府当家理财、自收自支、自求平衡的动力已明显增强。地方政府相对于中央政府的独立利益进一步得到承认及彰显,地方政府对地方社会经济发展方向的决定权已越来越大。在自身利益的驱动下,为了发展地方经济,地方政府就必须取得尽可能多的财政收入,作为财政收入主要来源的税收,必然成为政府之间经济利益竞争的中心,而以经济增长为考量的政绩评价体制更让地方政府之间的竞争日益加剧。
1 我国地方税制及特点
包括:①较为彻底的划分税种办法,主要税种归中央,零星税源归地方,部分税收共享;②出口退税全部由中央财政负担;税收立法权高度集中,地方机动权力较小。我国税收立法权比较集中,都要集中在中央,以保证中央调控经济的需要。无论是中央返还共享的地方税部分,还是税收法律主要政策包括开征权、征税范围等,均由中央政府统一规定,地方政府只能执行;③组织机构。1994年实行分税制以来,设置了中央税务系统,即省、市、县设有国家税务局,实行垂直人员及垂直经费的管理,负责中央税及共享税的征管;设有地方税务系统,实行人员垂直管理及经费的横向管理,负担地方税的征管。
2 我国分税制优点
包括:①有利于贯彻税收中性的原则。分税制鼓励税收竞争,政府间横向税收竞争的一个突出表现就是各个地方政府纷纷开展减税竞争、降低税率,使各地区税收负担平衡;②有利于增加“纳税人剩余”。居民的“以足投票”或“以手投票”不仅能够限制辖区政府官员对公共权力的滥用,而且促使政府更好地了解辖区居民的偏好,使得居民可以享受到更好的政府服务;③有利于促进地区经济增长,使各地区经济协调发展。各地方政府通过税收竞争可以在一定时期内吸引更多的投资进入本辖区,从而促进辖区经济的发展;④有利于促进要素的流动,促使政府提高公共产品和公共服务供给水平。
3 我国分税制现状分析
3.1 制度特征
财政上中央与省一级政府实行分税制,相对独立,省一级政府与下属的市、县、乡政府的财政分权不实行分税制;财政分权推行不彻底的分税制,行政上仍旧实行高度集权,由于行政上下级要服从上级,纵向税收竞争缺乏平等的竞争主体,横向税收竞争由中央政府进行协调,这是我国分税制最为重要的制度特征。
3.2 要素流动性的局限制约我国政府间横向税收竞争
包括:①严格的户籍制度虽然逐渐松绑,但主要是针对高学历者或极少数私人资本拥有者,一般居民仍然未享有自由迁徙的权利;②居民收入没有实现完全的货币化,某些非货币化收入,仍然和原住辖区捆绑在一起;③分散的社保体系妨碍居民的流动;④企业的迁移受到地方政府的种种牵制和阻挠;⑤民主机制不健全、政府信息不透明、迁移成本高。我国地方政府辖区内居民和厂商还缺乏有效的偏好表露和以足投票机制,从而制约了政府间税收竞争的规范开展。
3.3 广泛的自由裁量权的运用
分税制以及与之相配套的税收法律体系,并没有十分缜密地限定各级政府的税收行为,而是给了地方政府足够大的弹性空间,地方政府在税收政策上的“自由裁量权”比理论上所允许的要宽泛得多,于是经常出现“中央决定名义税率、地方决定实际税率”的现象。
3.4 事权与财权不匹配
1994年确立基本框架以后,分税制经过了几次微调,财权中心逐渐上移,事权中心逐渐下移,事权与财权严重不匹配。
4 进一步改革分税制的对策
4.1 转变政府职能,建立市场经济下的法治政府
(1)政府职能公共化。政府介入的范围应仅限于“市场失灵”的领域,主要是有明显的外部性、巨额的固定成本限制了私营经济的竞争、具有重要的收入分配的考虑、国家利益需要政府提供这些服务。
(2)政府行为法治化。法律应该成为政府行为的最高准绳和最初依据,未经法律明确授予的权力,应该视为对政府的禁止;任何法律均不应当包含对政府进行无限授权的规定;政府的任何决策都必须遵循法定的民主程序;政府决策必须面向社会公示才能具有法律效力。
(3)政府收入规范化。将一些经常性的税性非税收入转化为税收;坚决清理乱收费;实行收费预算管理。
4.2 深化分税制改革,理顺政府间财政关系
(1)正确处理中央与地方的利益关系。我国现行的税权过于高度集中,地方拥有的权限过小,造成一方面不利于地方因地制宜发挥接收的调节作用,另一方面地方通过制定各种名目繁多的收费、基金等,形成了名为中央集权,实为地方滥权、越权。针对这种情况应进一步理顺中央与地方的关系,正确处理好二者的利益关系,合理划分中央和地方的税权。
按照最优分税原则,中央和地方政府间税权应划分为:①对于具有高度流动性要素的课税,其税权应该集中于中央,非流动性要素的课税,税权应保留在地方;②对宏观稳定政策和收入再分配具有重大影响的收入来源,宜由中央政府课征;③不把某级政府不能在其相应的级别上有效地评估、征收的税种归其所有;④具有收入周期不稳定性的税,宜划归中央政府;⑤类似于对私人部门定价的使用者收费各级政府都适合征收。按照上述原则,应对我国现行的税种分割做适当调整,营业税、企业所得税应作为地方税,资源税应当作为共享税(按比例);增值税应调低中央共享比例。
在税种分割的基础上,应明确中央和地方的税收立法权限:中央税和共享税的全部立法权集中于中央;全国统一开征,且对宏观经济影响较大的地方税,如营业税,由中央制定基本法规和实施办法,而部分政策调整权、税目注释权下放到地方;对宏观经济影响较小的地方税种,以及涉及维护地方基础设施的税种,中央制定基本税法,其实施办法、政策解释、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限应赋予地方;税源零星分散、纳税环节不易掌握、征收成本大,且对宏观经济不发生直接影响的税种,全部立法权放给地方;地方政府对具有地方性特点的税源可自行设立地方性税种,并制定具体征税办法,但要报上级政府备案。
(2)依法稳定政府间财政关系。政府间财政分权方案的出台应充分体现民主、公开、公平的原则,中央政府与地方政府之间的双边谈判,应转变为在法律框架下中央和地方之间以及地方之间的多边谈判,最终的分权方案应该体现各种利益的碰撞和妥协;对上升为法律的财权分配方案,中央和地方政府都必须严格遵循。
(3)推行省以下地方政府的分税制改革。借鉴中央与省一级政府的分税制度,改革省级以下政府的财税体系,进一步完成分税制改革。
(4)改革完善财政转移支付制度。实行科学的转移支付制度,用“因素法”替代“基数法”;建立以一般性转移支付为重点,专项转移支付相配合,特殊性转移支付作补充的复合型转移支付模式;为实现财政能力的横向公平,加大中央政府对地方的转移支付力度,加强地方对下级政府的转移支付,尤其是省级政府要增加对市县政府的转移支付;加强转移支付法制建设,实现转移支付的规范化。
4.3 树立经济税收观,改进税收计划管理
(1)任务服从税源,增强税收能力估算.税收能力估算工作具有六个方面的意义:通过税收能力估算,评价税源的质量状况和变动趋势;掌握税收能力的规模,改进税收收入计划管理方法,挖掘税收收入的潜力;为客观、公平地评价税收管理工作业绩提供标准;为进一步完善现行税制提供准确的数量依据;为建立规范的财政转移支付制度创造条件;在征收资金、税务机构、人力资源等税收资源配置方面具有参考价值。准确的税收能力估算必须从完善统计方法和统计纪律开始。
(2)讲究科学方法,准确预测税收收入。税收收入预测是指一定的经济理论指导下,根据经济和税收统计资料,在定性分析的基础上,运用定量方法,对未来税收收入总量和结构等发展趋势所做出的分析、判断和推测。税收预测是税收计划管理的基础性工作,税收计划就是税收收入预测结果的文件化。为提高税收收入预测的科学性、准确性,必须建立税源信息管理库,建立高素质预测队伍,建立科学的税收预测模型。
(3)坚持依法治税,弱化税收计划指令。正确处理依法治税与组织收入特别是税收计划的关系,依法治税是组织收入的基础和前提,也是税收计划顺利完成的保障;改革税收计划分配办法,要在充分吸取基数加增长分配方法的基础上,进一步考虑各地经济发展情况;建立税收计划调整机制,要根据各地重要税源的变化情况,适当调整各地的税收计划,允许税收计划和实际完成数之间有一定的波动幅度,正确对待税收进度问题,不能强求绝对的“均衡入库”;加大对税收征管质量的考核,组织收入工作的考核,要由对量的考核逐步转变为对质的考核.
(4)采取有效措施,提高税收努力程度。税收努力程度即征收率,是实际入库数与税收能力的比值。征收率的高低说明税收征管水平的高低和征管力度的大小。它提供了一个较为客观的评价税收工作业绩的综合标准。 
4.4 创造规范政府间税收竞争的基础条件
(1)建立统一的竞争规则。要取得良好的效果,税收竞争必须建构统一的竞争规则。建立和完善税收竞争规则,实质上是要对政府行为规则进行界定和规范。中央政府要将有效的竞争规则固定下来,以之指导政府间的税收竞争。
(2)推进民主决策。应建立适当机制,提高居民对政府决策的参与和监督:加强人大机构和制度建设,扩大基层直接选举,重大事务的立法权和决定权必须掌握在人大代表手里;政府的全部财政收支预算均应由同级人大审议批准,必要的调整必须由人大常委会批准;细化政府预算;对非固定性的特别支出,必须另行单独编制细化预算,定期向人大报告;对重要性决策吸收居民参与讨论。
(3)消除地区壁垒。改革户籍制度,取消对居民流动的不合理限制;改革收入分配制度,实行居民收入的完全货币化;建立社保资金跨区域流动和调配的制度;消除资源(包括自然资源和产品)流动的地区封锁,消除对国内资本流动的控制。
(4)推行政府官员“守土”负责制。取消上级政府对下级政府官员事实上的任免权;改变地区回避和异地为官的做法;建立制度化、可操作的政府官员述职、弹劫制度;政府官员公务行为公开化。
(5)健全官僚绩效考评机制。制定全面、科学的地方政府政绩考核指标、考核办法及激励措施,并尽可能地形成规范化的官僚绩效考核和升…… 职称论文发表网http://www.issncn.com 职称论文发表网http://www.issncn.com

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