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循环经济发展中政府责任分析

作者 :高毅更新时间:2012-10-12

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【摘要】循环经济作为一种有效平衡经济增长、社会发展和环境保护三者关系的经济发展模式,旨在构建“资源—产品—再生资源”的反馈式循环过程,实现以尽可能小的资源消耗和环境成本,获得尽可能大的经济效益和环境效益,对中国这样一个人口众多、人均资源相对不足的国家,该发展模式尤其具有现实意义,然而由传统经济向循环经济的转变,需要政府进行大量的社会投入和宏观的整体把握。

【关键词】 循环经济  ;制度安排 ;政府责任
在过去20多年里,中国经济的持续高速增长创造了令世界瞩目的奇迹,但也付出了高昂的代价。改革开放以来,我们用能源消费翻一番支撑了GDP翻两番。到2020年,要再实现GDP翻两番,即便是按能源再翻一番考虑,保障能源供给也有很大的困难。资源“瓶颈”待破,直面资源供给现状,中国需要彻底转变发展模式,大力推行循环经济,从资源开采、生产消耗、废弃物利用和社会消费等环节,加快推进资源综合利用和循环利用。

在现代市场经济中,政府主要扮演着经济调控者、社会公益者、竞争管制者、矛盾仲裁者以及市场环境守护者的角色,其目的主要是为了保护并推动经济的良性发展,保证自然环境与社会经济的和谐。而在循环经济发展过程中,政府也扮演着相类似的角色,其职能的发挥在很大程度上表现为在保护好环境的基础上推动社会经济的可持续发展,即一方面政府必须积极发挥其经济职能,运用各种方法推动社会经济发展模式的适时转型,并运用生态的环保的方式指导这种转型;在另一方面,政府必须转变单一的“经济建设型”观念,正确处理好经济发展与自然环境、资源之间的关系,采取必要的措施防止环境污染和自然资源过度开采,创造出一个适合经济发展的良性的自然环境。

我国经济目前总体上还是政府主导型经济,国有经济占有主体地位,经济的增长在很大程度上要靠政府的推动甚至直接的投入。循环经济是一种社会化经济,与循环经济的要求相比,目前企业的生产方式、公众的生活方式和消费方式都有较大差距。传统经济向循环经济的转型,是一次生产、生活理念和方式的提升和变革,具有综合的社会影响和效益。这种转变是单个企业、部分居民甚至个别行业、领域所不能独立进行和完成的,而是需要政府、企业、社会合理分工、协作完成。循环经济是一种制度经济,循环经济的发展模式本质上是对传统经济的规范和约束,要靠一系列制度、规则来规范、实施和保障。发达国家实行循环经济无一不是依靠制度和法律来保障实施的。建立健全循环经济所需要的社会制度框架,政府责无旁贷,并且需要会同立法部门将各项制度法制化,提供法律保障。

发展循环经济是政府的首要责任,循环经济的制度安排不是由于市场的原因引致的,其产生的动力来自于自然资源枯竭与人类生存的环境极度恶化的双重压力,它是外生的,所以这个制度建设的过程不能单从市场的角度来完成,政府应该扮演重要、甚至更为重要的角色。进入二十一世纪,中国的经济发展到了一个新的关键时期,虽然对于资源与环境的危急现状普遍有认同感,但是,由于制度建设的滞后,没有人愿意轻易放弃对自然资源的掠夺和为追求经济增长的高速度而污染环境的行为,更为严重的是,大量的资源浪费与环境污染都是来自于那些规模小、水平低的重复建设项目,无序而低效率的竞争,将会对我们经济增长的后劲带来巨大的负效应。根据循环经济的发展具有一定社会公益性的特点,这需要加大政府的宏观调控力度。

我国政府目前在这方面也进行了相关的实践探索,但我国循环经济的理论研究和社会实践大都是不成熟和不完善的。自1979年以来,中国在环境资源保护立法方面已有由全国人大制定的19部法律,由国务院颁布的30余部行政法规,由国家环保总局等制定的70余件部门规章,由地方政府制定的900余件法规和规章,同时还有400余个全国性的环保技术标准。但从我国目前的环境法体系来看,我国的循环经济立法还基本处于空白状态。这些法律并未对循环经济直接做出规定,只是个别法律附带的起到了一些循环经济的效果,是不全面,不系统,因而也是不科学、在实践中无法被认可的。在实践环节,仅限于开始了基于循环经济理念的生态工业、生态农业示范园区的试点和清洁生产的试点,如广西贵港市国家生态工业(制糖)示范园区、广东南海市国家生态工业示范园区、新疆石河子市生态工业园等。然而,在国民经济大生产系统中,循环经济的实践还比较鲜见。在资源综合利用环节,废弃物的再资源化并未得到相应的发展,在某些方面甚至出现了萎缩。体系的不完备制约了循环经济的发展。

我们认为政府发展循环经济主要应由直接管制、间接调控、和自我调控三种方式进行调控。“直接管制”要求制定和实施循环经济法律法规,主体为“命令和控制”措施,主要应用于污染控制,可表现为:确立法规标准→颁发许可证→监督实施→对违法者进行制裁。“间接控制”是对直接控制的有力补充,表现为运用各种经济手段,通过市场机制使开发、利用、污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价,要求政府扶持对环境友好的清洁工艺技术的研究、开发、推广、应用,要求建立环境税费制度、财政信贷制度、环境标志制度等,使经济环境与资源协调、健康发展。自我调控即通过宣传、教育、交流与合作等,鼓励公众、非政府组织、工矿企业改变其对环境不利的行为。该模式在世界各国环境保护中普遍发挥重要的作用,而且随着经济社会发展水平提高和人们环境意识的增强,其作用会进一步扩大。

我国循环经济目前正处在起步和摸索阶段,而日本、德国、美国等发达国家从20世纪90年代前后就已经把发展循环型经济,建立循环型社会看做是实施可持续发展战略的重要途径和实现形式,并在实践中取得了较好的成效和经验。学习和借鉴它们的经验,并结合我国的实际情况,从以下几个制度方面设计我国的循环经济发展:建立循环经济的相关法律制度、完善循环经济的制度体系、制定发展循环经济的激励政策、深化公共行政改革,规范政府行为、加大政府创新力度。

塑造循环体系是发展循环经济的基础,发展循环经济是项艰苦的工作,甚至是个除旧布新的较长过程。在市场经济、地区经济日益发达的今天,塑造循环体系、发展循环经济离不开从宏观到微观层面的循环体系规划、部署和管理。这就要求中央、各级地方和部门主管机构,转变政府职能和管理方式,从建设循环社会的新视角,重新审视各级政府机关、经济主管部门的职责划分、管理工作重心以及绩效考核的重点,改造和重塑现行经济架构和行政管理体制,实现体系创新,使之符合发展循环经济的需要。

参考文献:

1、《循环经济理论与实践》张坤主编,中国环境科学出版社 2003

2、《中国循环经济高端论坛》冯之浚主编,人民出版社 2005

3、《循环经济;可持续发展战略的实施途径》王立红编著,中国环境科学出版社 2005

4、《论循环经济发展及其面临的问题》李建/阎淑萍/苑清敏,天津大学学报,2002.03

5、《中国发展循环经济可借鉴的日本经验》范连颖,贵州社会科学,200405

6、《循环经济:从超前性理念到体系和制度创新》牛桂敏,南方论丛200403

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