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面是法律太多的弊端,使政府干预有了法律依据,对企业生存和发展造成困难。另一方面是政府做事可以不按程序,干预的任意性仍然很大。
法律太多和政府干预的任意性是偏离有限政府的两个方面,虽然表现形式不同,但是都反映了同一根本性的观念误区。这个误区就是把法律作为政府管理经济的工具,即法律的“政府工具论”。这种法律的政府工具论的观念是非常普遍存在的,它是政府违背法治的两类情况的根源。法律不是政府的工具。政府往往成为法治的障碍。法治的实质是政府和经济人都受法律的约束。因此,只有彻底改变法律的政府工具论的观念,才能使政府成为真正的有限政府,才能建成真正的法治。
有效政府与政府监管
在法治国家,政府的行为受到法律的约束。在此条件下,政府如何成为有效政府,是能否建立一个好的市场经济的重要因素。
产权保护和合同实施是经济学家一致认同的政府职责。除此以外,对经济人在市场中的行为要不要有所“监管”则有不同声音。
对要不要监管这一问题,有时候约束经济人的行为仅仅靠保护产权和实施合同是不够的。比如,在产品市场中,维持竞争秩序和保护消费者权益(如产品安全性)需要对生产者有所约束。在金融市场上,保护投资者的权益也需要对用资者有所约束。“过度监管”和监管者被“俘获”都是说明政府并没有在为人民谋利益。因此,对监管者——政府——要有约束,有效政府只有在有限政府的条件下才能实现。
在产品市场上,监管的重要内容之一是建立和维护竞争秩序,比如在电信航空等产业。起初,人们想到的是简单的反垄断。现在经济学家开始在“对垄断的规则”的说法上有一个转变,因为规则很容易让人误解为干预,而且这种说法比较静态。现在更多的是说政府实施“竞争政策”。这是一个更向前看的说法,更多强调的是促进市场竞争。从促进竞争这个角度来讲,可是面向未来,考虑到将来的技术变化,持一种开放的态度。
金融市场的监管情况就不同。那里的问题主要是如何通过监管让公司和金融机构(后者包括银行、基金、券商、保险公司)的经理把“圈来的钱”掏出来还给投资者。针对的是约束不情愿把掌握在自己手里的钱还给投资者的经理。经理以圈钱、掏空和欺诈行为对待投资者是一种天性。除非他有其它的制约,不然都会这样,全世界都一样。对金融市场的研究经验表明,在没有政府监管的情况下,金融市场的发展并不成功,而捷克政府奉行的正是不监管的政策。政府的适当监管,比如强制信息披露和限制关联交易,对发展金融市场有促进作用。
在现实中,政府监管在任何国家都不是或者是零或是一。即使在发达国家,在两者之间也在不断做出微调,。“钟摆”在一个时期向加强监管摆动,另一个时期则向放松监管摆动。上个世纪八九十年代,钟摆向放松监管的方向摆动,这是因为70年代的政府管制过头了,压抑了经济的发展。进入21世纪后,钟摆又有点往回摆了,原因在于发现了一系列的问题,包括公司治理结构的问题,电力市场的问题等等。这些问题说明我们不能假定政府退出以后的市场就可以自动解决问题,一个有效且有限的政府在此至关重要。
推动法环境建设和政府法制建设的力量。
推动法环境建设和政府法制建设即建立法治社会的动力来自哪里?不外乎来自内部利益、外部压力和知识的力量这三个方面。
首先,内部利益可以从经济人和政府两方面看。
消费者和生产者从自己利益出发有对建立法治的需求。随着经济的发展,这种需求在上升。经济人看到自己的长期利益,希望约束自己的同时也约束别人,尽管这样一来短期利益会下降。经济人也希望约束政府的行为。但法治需要通过政府实现。约束经济人通常符合政府的利益,那来约束政府自己呢?经济发展的结果不是零和博弈,是潜在的双赢和多赢,因为把饼做大后经济人和政府都受益。因此,政府从自己的角度来讲,也需要固定的、可预测的、透明的制度规则,对政府自己的利益(比如税收、经济发展、社会稳定)也有好处。法治对经济发展有直接效益,它要解决的一个问题是让饼如何做大的问题。所以,我们会有所谓“权力的悖论”,约束政府的权力可以使政府受益。
第二,外部环境的压力推动法治社会的建立。
除了上述的内部利益之外,我们不能忽视外部压力对建立法治和有限政府的作用。中国加入WTO是非常重要的。WTO的规则是法治的规则。WTO这么多规定,几乎全部都是用来约束政府的。开放带来的新的竞争规则是硬道理,这就使得以前政府部门的很多做法行不通了。比如有关劳动的限制性法律,在开放的条件下,你会发现你的竞争力不够了,因此就需要改变。
第三,知识的力量。
独立的经济学家和法学家更多地关注整体利益,关注较弱群体的呼声,他们的优势是推进人类的知识。在历史变革中,利益问题和认识问题都是重要的。知识的力量在于提高人们的认识,就是要让人们懂得历史,明白周围,知道自己的根本利益所在和目前遇到的瓶颈。也因为这些人的利益比较超脱,看问题的时候会宽一些。社会需要所谓代表“公众利益”的声音,它是建立一个法治社会的重要力量。虽然人人都有自己的利益,但不一定什么时候都能把自己的利益看得清楚的,因为自己的利益往往会同其他很多因素绞在一起。经济学家和法学家经过细致的研究,有时会看得清楚一些。他们会告诉人们,法治是人类的制度创新,是约束政府和经济人的有效方式,是好的市场经济的制度基础。从长期看,人们的整体利益在法治下是最大的。因此,知识也是推动法治建设的一种独立的力量。
这三种力量——内部利益、外部压力和知识——都是法治建设的推动力。法治建设不仅仅是法律部门和法学界的事。各政府部门、企业家、消费者、知识分子以及享有公民权利的每一个人,都应该在推动我国的法治建设上有所作为。
内蒙古鄂伦春电视台 梁柏彬
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