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资源枯竭后,迅速由盛转衰。
4、城市治理的法制化和透明化
城市治理的法制化和透明化即“依法治市”。从目前的实践看,通常要求城市政府本身是一个法人,每个城市管理部门在建立前先立法,充分体现管理机构的法律权威性,以法律形式规定执行机构的权限等。按照联合国人居规划署的研究,城市政府管理的透明化意味着信息的共享和以开放的方式采取行动,是建立良好的城市治理结构的核心,有助于减少城市贫困,提高市民的参与度,是促进城市良性发展的重要途径。在过去多年里,由于缺乏一个较为透明的城市治理结构,导致了城市各阶层之间的隔离、较低的城市财政收入、城市的财政支出不能有效惠及贫困人口等等城市化进程中的诸多问题。解决这些问题的一个重要办法就是提高城市治理的透明度。
此外,对于大城市以及大都市区的治理,在西方国家出现了建立大都市联合管理机构的现象,形成地方城市政府自治与大都市联合政府的双重机构,有可能成为一种趋势。一种方式是成立大都市区政府,在20世纪50-70年代曾盛极一时。最典型的例子是华盛顿大都市委员会和双城大都市区议会。华盛顿大都市区包括哥伦比亚特区及马里兰州、弗吉尼亚州的15个市县,于1957年成立了统一正规的组织——华盛顿大都市委员会,现已成为包括18个成员政府、120名雇员、年预算1000万美元的正式组织。双城大都市区(位于明尼苏达州东部两城市圣保罗和明尼阿波利斯及其附近连绵成片的城镇密集区)总共有372个独立的地方政府单元,包括7个县、138个市、50个镇、149个学区、6个都市组织、22个特别法院,为了解决因机构复杂多样而导致的区域矛盾,于1967年成立了双城大都市区议会。议会共有17个成员,由州长按照城市规模提名任命。还有一种方式是以横向合作为基础,组建松散型城市政府联合组织,例如大都市区地方政府协会,最为典型的就是1961年成立的旧金山湾区地方政府协会,在其全盛时期,有8个县、82个城市作为其资格成员。这些联合机构的职能一般都是协调区际利益冲突和提高资源共享程度,优点是能够充分考虑到都市区的各种功能联系,使政府在提供公共服务方面更加高效合理,促进都市区的政治经济一体化。
三、国外城镇化发展的主要教训
20世纪工业文明、城市文明在给人类创造巨大财富和技术进步的同时,也给人类造成了规模空前的灾难和创伤。不同城市化模式的国家在城市化过程中经历了不少惨痛教训,主要表现在自然资源与环境、社会环境、人群互动关系三个方面。这里主要从城市化先行国家在城市化发展过程中所表现出来的问题进行概括。之所以出现这些问题,除了在城市化过程中由于人口的大量集中所必然带来的局部社会问题被放大的因素之外,如环境污染、瘟疫流行、种族矛盾与阶级矛盾激化等,主要在于忽视了城市发展政策的重要性。当今许多国家城市发展中的几乎所有问题,包括经济、社会、环境、能源、城市交通等,都和当时城市发展政策的失误有着直接关系。
1、自然资源与环境代价惨重
最突出的例子就是20世纪5、60年代的世界“八大公害”事件(伦敦烟雾事件、日本的米糠油事件、美国的多诺拉烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件等)。以美国为例。美国在上世纪由于土地制度、机动化和政府错误的公共政策等原因,使其郊区化一发不可收拾,并表现为50年代的住宅郊区化、60-70年代的产业郊区化、办公活动郊区化的特征趋势,为此付出了沉重代价:土地资源浪费严重、经济成本居高不下、生态环境破坏愈演愈烈、资源能源消耗过度。1940-1990年期间,美国大都市区人口占全国人口的比重从47.6%上升到79.5%,而城市中心区人口占大都市区的比重则从61.8%下降到40.3%。1970年,郊区人口超过了中心城市人口,也超过了非都市区人口。据林肯土地政策学院所提供的资料:纽约大都市区自1960-1985年间人口仅增加8%,而城市化的区域增长了65%。
虽然郊区化发展满足了中产阶级追求理想居住环境的市场需求,却使美国社会付出了巨大的资源和环境代价,其人均能源消耗为欧盟的2-3倍,人均汽油消耗为欧盟的5倍。1943年9月8日,洛杉矶首次发生“烟雾”事件。此后,该类事件不断发生,尤以1955年最为惨重,400多人丧生。
2、社会环境危机重重
在城市化发展的不同时期,伴随着城市规模的扩大和人口的大量增加、城镇化速度与工业化和经济发展水平的不匹配,以及城市规划的滞后等原因,一些城市陆续出现了“城市病”,如环境污染、水资源缺乏、交通堵塞、住房短缺、失业、贫困、犯罪、财政拮据等一系列社会问题,城市人居环境不断恶化,整个社会环境危机重重。
(1)城市化早期因基础设施不足造成疾病流行
英国等欧洲国家在城市化初期,由于缺乏必要的基础设施,导致了严重的环境污染和传染病的迅速蔓延。1347-1352年,欧洲发生“黑死病”即鼠疫,造成3000多万人死亡。1350-1400年,欧洲人均寿命从30岁缩短至20岁。在随后的300年间多次爆发各种疾病,这一时期因传染病死亡的人数超过了两次世界大战死亡人数的总和。
日益扩大的世界贸易带来的大量大范围的人口流动,使得流行病能迅速地跨国和跨地区传播。加上城市垃圾处理不及时和生活用水被污染,造成1832年、1848年和1866年霍乱三次席卷英国。1894年始于香港的鼠疫,波及60多个国家,死亡人数达到1000万。1918年西班牙流感大爆发,死亡人数超过2000万。这说明当人类向大自然索取的能力达到空前的程度时,受到大自然惩罚的可能性也随之提高了。
(2)城镇化高速期引发房地产泡沫危机
城市土地的稀缺性、不可移动性与民众对居住空间需求的急迫性之间的矛盾,极易在城镇化高速期引发房地产投机而造成泡沫危机。以日本为例。日本城市化发展的主要特征就是以大都市为核心的空间集聚模式,实现资源配置的集聚效益和跨越式的经济腾飞。在1950年到1990年期间,东京、京(都)(大)阪神(户)、名古屋三大都市圈的人口占全国总人口的比重从38%上升到51%。尽管大都市圈的发展在日本经济发展中发挥了极其重要的推动作用,但人口和产业的过度集聚也造成三大都市圈的房地产价格飞涨,最终酿成泡沫经济。
1955年以后,伴随着战后日本经济的迅速复苏和持续的高速增长,特别是重化工产业、大型企业的高速发展和迅猛而至的城市化浪潮,导致对土地需求的猛增。由于城市土地数量的有限性和空间的不可移动性,房地产价格上升的幅度快于需求的增加。从1950年代一直到1980年代末期,整整35年时间(除了1974-1977年受石油危机冲击,日本房地产价格出现连续3年回落之外),日本的房地产市场价格一路攀升。据统计,1955-1972年的18年间,日本房地产的总资产上涨143倍,遥遥领先于其他产业。日本国土面积为37.78万平方公里,美国为916.6万平方公里,日本的国土面积为美国的1/24,而地价总值却是美国的4倍,达2000兆日元,居世界各国之首。此外,1955-1989年,日本批发物价上涨2倍多,消费物价上涨约5倍,工资上升21倍,但全国城市土地价格上涨约54倍,东京等六大城市土地价格上升128倍。执政的自民党也不得不承认:在战败后的经济恢复和起飞方面是成功的,可是在土地政策方面是失败的,其本质就是“错拿不是商品的土地当作商品来对待这一点上”。
1990年后,由于“泡沫”的破灭,日本的房地产价格一路下滑。东京地区最高级住宅用地从1990年高峰期的每坪94.5万港元跌至1992年的42.58万港元,只及高峰期的44%。同年,全日本土地总资产因地价暴跌损失高达665兆日元,房地产业全面萎缩,牵连到相关产业,引发了一系列金融危机,导致日本经济连续15年长期低迷,国力大大削弱。
3、人群互动关系问题丛生(社会不公问题突出)
主要表现为贫富差距过大、贫民窟问题突出,引发城市危机和社会骚乱。以城市贫困为例。2003年,联合国人居规划署发布了以全球贫民窟的挑战为主题的年度报告。报告显示,全球贫民窟居民人数在20世纪最后十年里增长到了9.23亿,增长幅度为36%(也就是说,目前全球约有1/6的人口居住在贫民窟);如果贫民窟居民人数继续以同样速度增长,到了2030年将达到20亿。此外,有5400万人居住在发达国家城市类似贫民窟的环境里。
以美国为例。20世纪50年代,美国在经历了战后繁荣之后进入了平稳发展阶段,这一时期被通称为“丰裕的社会”。但所谓丰裕是有限度的,城市贫困问题并未消失。随着郊区化进程,郊区逐渐成为相对独立的“边缘城市”,城市中心区则成为黑人和移民等低收入群体的聚集地,出现财政危机、失业、贫困和犯罪等城市问题,甚至引发种族骚乱。城市更新运动(1949年开始,70年代中期结束,即中心城市再开发运动)也未能从根本上解决市中心区的衰退,尤其是黑人问题。市中心区和郊区形成了截然不同的两个世界,整个国家正在走向两个社会,“一个是黑人的社会,另一个是白人的,两个社会分离而且不平等”。60年代中期,美国城市中出现了一系列种族骚乱现象。1964-1970年,多达100多个城市爆发了种族骚乱,进一步强化了白人和黑人之间的集体对立。典型的如瓦茨骚乱。90年代,美国经历了第二次城市危机。1992年4月29日,洛杉矶爆发自60年代民权运动以来最大规模的反种族歧视暴力事件,致使50多人死亡、2000多人受伤、11900多人被捕,全部经济损失约10亿美元。美国政府动用了2.2万名军警,平息了这次骚乱。
法国巴黎郊区也曾多次发生大规模骚乱(2005年10月、2009年8月)。
拉美、非洲、南亚等地“殖民式城镇化”所造成的恶果已日益彰显,宗主国强制性照搬发达国家的城镇化模式,大量失地农民涌入城市,加剧城市贫困。20世纪80年代,许多拉美国家陷入持续的经济衰退和债务危机,城市问题也越来越严重,被国际社会称为“失去的10年”。
巴西是过度城市化的典型国家。经过几十年努力,经济发展获得巨大成就,由农业国转变为现代工业化国家。1960年,巴西人均国民生产总值为1049美元,到1980年达到2486美元,2000年人均GDP为3587美元。城市化率由1960年的56%,提高到1980年的67.6%,2000年的81.2%(同期世界平均水平仅为46%)。巴西城市化过程中存在的突出问题是贫富差距过大。国际上采用基尼系数来衡量收入差距,以0.4为警戒线。巴西的基尼系数由1960年的0.5上升到1995年的0.6。1999 年,占人口1%的富人拥有国家53%的财富,而占人口20%的贫困家庭仅拥有2.5%的社会财富。目前全国贫困人口仍占34%,14%的人口未解决温饱。1998年以来,巴西失业率保持在两位数以上。高失业率导致城市贫困人口的增加。城市贫民大部分住在贫民窟。近20年来,巴西城市人口增长了24%,贫民窟人口增长了118%。据2000年的人口普查,巴西有贫民窟3905个,遍及所有大城市,现已发展到中等城市。圣保罗州是贫民窟最多的州,有1548个。作为现代化的国际大都市和世界十大著名旅游城市之一,里约热内卢市城区人口550万人,其中有150多万人住在贫民窟里,4万人以上的贫民窟20多个。贫民窟问题成为巴西最为棘手的社会矛盾之一,不仅影响两代人的发展,而且影响社会安定、生态环境。一些贫民窟为黑社会所控制,成为城市犯罪的窝点。2009年10月3日,里约热内卢市取得2016年奥运会的主办权。然而仅仅过了不到两周,里约警方的直升机竟在光天化日之下被黑帮击落。
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