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区现有的基础设施则因缺乏资金而难以维修。这样的模式完全依赖于小汽车交通而拒绝公共交通,造成美国的高碳排放问题。对此,美国规划界提出了“精明增长”、“增长控制”等规划理念予以应对。
在城市化进程中,城市建成区的面积肯定会扩大,一部分郊区也会变成市区。然而,城市化可以有不同模式。中心城的高密度开发,在大城市周围有规划地发展中小城市,都是值得研究的途径。中国不会出现美国式的郊区无规划、无序的蔓延,但我们应当警惕、防止郊区“有规划”、“有序”的盲目扩张。不少城市的新一版规划中已经出现了郊区快速扩张的苗头。虽然郊区化是城市化进程的一个必经过程,但是一旦过度,无论无序、有序,有规划没规划,都将导致增长的失控,为子孙后代留下负担。
(9)空调设施的普及:美国南部、西南部的大开发,封闭型的现代购物中心的兴起,都和空调技术的进步和普及有密切关系。1950年代到1960年代,空调技术的改进使空调设施普及,使南部炎热地区成了美国城市化速度最快的地方。与此同时,空调设施的普遍使用导致了美国人生活方式的改变——从喜欢户外活动变成更多在室内活动,这个结果被称为“美国的茧化”,影响社会交往。除此之外,能源消耗、排放增加是另一个大问题。
技术进步和城市发展模式有密切关系。历史上铁路促进了城市发展,公路帮助了郊区发展。然而,在开发出技术后,如何合理使用技术成果,不仅仅是一个科学应用问题,而且具有社会、环境等各方面的后果。上述“美国的茧化”即引起社会问题和环境问题。应该特别支持低碳、节能、减排的新技术开发,这样的新技术将为未来城市更加可持续发展的新模式提供技术保障。
(10)1960年代的城市骚乱:二战后,美国经济的增长领先于全世界,美国人沉湎于自己“世界经济领跑者”的成果,而有意无意地忽视、甚至掩盖了社会内部越来越激化的矛盾,特别是种族矛盾和贫富极化。1960年代不断的城市骚乱事件,根源是美国的结构性社会分化,包括种族问题、收入问题、住房问题等一系列深层次的社会问题长期得不到解决。城市骚乱的后果,一方面加速了白人向郊区迁移,中心城成为黑人和中低收入者的居住地,造成中心城基础设施资金短缺,城市衰退,成为美国式的郊区化。另一方面,骚乱震动了美国甚至全球,引起朝野对城市问题的极大关注,终于通过了1968年《民权法案》以及一系列城市复兴政策,在一定程度上缓解了矛盾。
中国不存在种族问题,不可能发生美国城市的种族骚乱。但值得注意的是社会的结构性问题及其后果。从社会学的视角看,新疆7•5事件也是城市化过程中结构性社会分化的一种表现。经济建设和社会发展互为因果,没有一个安定的社会环境就无法保证经济建设。如果出现政策缺失,高速的经济增长不一定能够提供社会的长治久安,但社会问题反过来可能影响经济发展。
表2 1950-2000年影响美国城市发展的十大因素
政策因素 经济因素 社会因素 技术因素 规划因素
—高速公路法案
—住房贷款政策
—1949年的“公共住宅法案”
——结果:郊区扩张和城市蔓延 —大城市去工业化
—以工业化方式进行郊区住宅建设
—郊区购物中心的风靡 —种族隔离和社会骚乱 —空调技术的普及 —城市更新、超级街区的规划手法
由上表可知,政策因素是影响城市发展最重要的因素。当今美国城市发展中出现的几乎所有问题,包括经济、社会、环境、能源、城市交通等,都和当时政府城市政策的失误有直接的关系。
研究还同时提出了未来50年(2000-2050年)影响美国城市发展的十大因素:(1)贫富差距持续拉大;(2)郊区的政治优势:郊区已经超过中心城和乡村地区而成为政治意义上的优势力量,有可能在未来50年内发展成为决策主体;(3)“婴儿潮时期”(指1945-1964年约20年间的人口出生高峰期)出生人口的老龄化:这一时期内人口出生率直线上升,新生婴儿达到8000万人。在这一时期出生的人口至今仍占全美人口的30%。他们在不同年龄时期对当时的城市发展均产生十分重要的影响,如买房(含父子二代)、就业、老龄化;(4)中心城和近郊区贫困阶层周而复始;(5)精明增长:限制城市蔓延的环境和规划措施。波特兰(Portland)模式揭示了“精明增长”的实施必须拥有一个广泛的区域联盟的支持,并且需要在中心城市和其郊区之间、城乡利益之间、各级政府(市、行政区、州和联邦政府)之间建立良好的沟通合作关系,但这样的利益联盟在当今美国城市和区域中尚较少见;(6)互联网:英国城市学家彼得•霍尔(Peter Hall)曾说过,如果要预知互联网对当今大都市的影响,其难度不亚于80多年前要预知机动车对今天的影响。尽管人们今天还无法真正预见将会出现怎样的新的大都市区,但互联网将不可避免地改变我们的建成环境。Peter Hall在最近的一次演讲中指出,尽管现代电子通讯、信息技术非常发达,但是人与人之间面对面的交往仍然具有存在的依据,面对面交往的需要正是“城市”继续存在下去的重要基础。(7)1945年后城郊一环区的衰退:它们离中心城市距离太近,受其问题影响大。如果这一地区继续衰退下去,它将预示着大都市区的迅速分化;(8)户均人口规模缩减:过去50年内美国家庭的平均人口规模缩小了26%,未来还将继续略有下降。伴随着“婴儿潮”时期人口的老龄化,户均人口规模缩减对美国城市和区域所起到的影响将更为显著,如郊区开发商开始为那些非传统类型的家庭建造相应的住宅,包括大量产权可分割的公寓大楼和租赁式公寓等;(9)为服务新边际城市(New Edge Cities)而延伸的超高速公路系统;(10)城市和郊区多元化趋势和种族融合:如果郊区政治力量推进城市精明增长计划得以实施,如果经济发展趋势促进经济和种族的平等,那么,中心城市甚至包括城郊的一环区就能够真正支持多元化的邻里社会结构,但如果综合其他因素,美国社会未来种族融合及文化多样性的保持具有潜在的危机和较大的挑战。
小结:美国城市发展历程中沉重的经验教训,对于今天中国城市的发展仍然具有重要的参考价值。对于一些可能出现的问题,城市专家们不是没有提出过意见甚至警告(例如雅各布斯对于城市更新的激烈批评,见简•雅各布斯著:《美国大城市的死与生》,金衡山译,译林出版社,2005年版)。但是,在美国的决策体系中,住房和城市发展部的地位仅仅是一个“二等部”,其重要性及话语权均远远不及国会、财政部、商务部等主要决策部门,所以专家们及住房和城市发展部提出的城市政策,往往受到决策者对经济扩张的追求、对政治平衡的考量等所谓“全局因素”的修正甚至废止,导致正确的城市政策难以推行。
城镇化过程中,不同国家城市之间的工业化、城市化水平既有可比性,也存在不可比性。如果说存在一定可比性的话,那么,发达国家所经历的工业化和城市化阶段的历史经验和教训值得我们深入思考、慎重对待,从而尽可能避免重蹈覆辙。
四、国外城镇化发展对中国的启示
目前,中国正经历着世界上规模最大、也许是速度最快的城市化进程,中国城市化发展的成就令人瞩目,发展过程中遇到的问题极具挑战性,诸如自然资源短缺、能源需求增长、空气污染与交通拥堵严重、生态环境恶化、人居环境脆弱、形象工程盛行、公共安全危机、社会阶层分化(城市化进程中农民利益未得到根本保障)、公共财政不足、城市政策失衡、“土地城市化”大于“人口城市化”等等。吴良镛院士认为:全世界都将面对难以解决的城市问题,但“城市可能是主要问题之源,但也可能是解决世界上某些最复杂最紧迫问题的关键。”研究、汲取和借鉴所有先行国家的成功经验和惨痛教训,对探索中国特色城镇化道路,促进我国城镇化的健康、有序发展具有重要意义。
1、城市发展不能以牺牲乡村为代价(推进城镇化同时不能放松农村发展)
改革开放以来,我国的城市发展取得了很大成就,城市化水平从1979年的18%提高到2009年的46.6%左右,拥有6.22亿城镇人口,形成建制城市661座,其中百万人口以上特大城市118座,超大城市39座。加快推进城市化,是21世纪我国面临的一个重大课题。城市化是未来支撑中国经济最重要的支柱力量。
但是,在推进城市化的同时,千万不能忽视农业和农村经济的发展。由于历史的原因,用人为的制度因素或行政手段(如户籍制度、社会福利保障制度、基本生活品供应制度、教育制度、差别就业制度等)将城乡分割开,导致中国的城乡二元结构由来已久,亟需引起特别重视。
到访过美国的人对其城乡一体化的景象印象较深,如在洛杉矶、休斯敦等大都市周围100多公里内,很难分清城市和乡村的界限。最新研究报告认为,不少美国大都市外围产业链上的村镇居民“幸福指数”甚至高于市内居民。为什么美国的城乡差别比较小?最主要一点是促使经济和社会发展的机会沿交通干线向城郊和农村扩散,联邦和地方立法机构立法“为乡村提供发展机会”。美国缩小城乡发展机遇差别的主要途径在于,城乡居民接受教育,特别是高等教育的机会平等。比如1968年实施的《民权法案》(给黑人等少数族裔更多的教育和工作机会)和得克萨斯州本世纪初实施的《前百分之十法》规定:高中毕业生只要其综合成绩进入本校排名前百分之十,得州境内的名牌大学就必须录取,这使非重点高中的毕业生也有机会进入名牌大学。这样确保黑人等少数族裔,特别是中低收入家庭的子女,有机会享受优质高等教育。再如,各州在消费税上向城郊和农村地区倾斜,促使消费机会向内陆州扩散,把消费和发展的机会送给远郊和农村。
国际经验表明,凡是城市化水平高的国家,其农业也相应地较为发达。美国是在城镇化、工业化的同时实现农业现代化的,农业生产率的迅速提高解决了粮食和原料问题,并为工业发展提供了广阔的国内市场。同时,农产品的出口为工业化和城镇化提供了大量积累资金。
日本在处理城市与农村发展关系方面较为成功,政府在关注三大都市圈发展的同时,制定了大量法律促进农村的健康发展。如自20世纪60年代以来制定了《农业基本法》、《新全国综合开发计划》、《农村地区引进工业促进法》与《工业重新配制促进法》等,促使工业由大都市向地方城市和农村转移,农村地区涌现出了许多大企业的卫星工厂或分厂;为扶持山区农村及人口稀疏地区的经济发展,制定了《过疏地区活跃法特别措施法》、《山区振兴法》等。同时,日本政府也比较重视对农村、农业的投资,注重投资方式的多样化。中央政府主要对建设项目进行财政拨款及贷款,地方政府除财政拨款外还可发行地方债券进行农村公共设施建设。农村基础设施的改善,加强了城乡间的联系,也为实现城乡统筹发展、城乡一体化提供了可能,农业不再是农村的支配产业。到1980年,农村从事第三产业的比率高达42%,使小城镇获得较快发展。
巴西的情况正好相反,在城市化过程中,片面强调城市的扩张而忽略了农村的发展,导致城乡之间存在着巨大的差距,强化了城乡二元经济结构。
正反两方面的例子告诉我们,要实现城乡一体化,必须纠正传统的偏重城市发展的政策倾向,在城镇发展与农村发展之间形成一种良性的互动关系。城乡统筹发展将是我国经济持续发展的极为重要的动力。2009年末的中央经济工作会议提出,把统筹城乡区域协调发展与推进城镇化结合起来,大力拓展发展空间。有数据显示,我国城镇化水平每提高一个百分点,就有1000多万农民转化为城里人。城市流动人口和农民工问题,是目前我国城市发展与社会建设中面临的一个重大问题。…… 职称论文发表网http://www.issncn.com
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