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監督、財政監督什麽、財政監督的依據是什麽、財政監督有什麽作用等問題必須回答。本文主要從成文制度的角度,採用經濟分析方法,簡要回答了上述問題。
財政部門是在財務方面執行政府經濟職能的專職機構。政府是個科層組織,財政部門必須爲政府的經濟目標服務。政府又是國家組織系統中執行“國家意志”的專門機關,“國家意志”是國家制度安排的産物。在民主國家中,“國家意志”實際上是民衆意志的集合,民衆意志集合的規則是少數服從多數,因此,“國家意志”至少是獲得多數人同意的意願。這表明國家是代表民衆意願的,或者說是民衆意願的受託人;政府是“國家”的受託人;財政部門又是政府的受託人。因此,財政監督最強有力的環節是政府和財政部門之間的“委託代理關係”,確保財政部門(包括財政部門的組織構建和其中的工作人員)的行爲符合政府的要求。當然,財政部門僅僅是“委託代理鏈”中的一個環節,因此財政監督也必然涉及到其他環節。這可能是理論界和實際部門對財政監督的理解不一致、內涵外延有寬窄之分的重要原因。我們這裏探討的重點是在政府和財政部門之間的委託代理關係上,即財政監督如何保證財政部門的行爲不偏離政府的目標。
政府和財政部門之間的委託代理關係是通過兩方面的制度來完成的:一是相應的法律法規約束財政部門的行爲;二是政府內部的規章制度約束財政部門的行爲。財政部門爲了完成政府委託的任務,還必須制訂財政部門自身的規章制度來加以確保,這包括財政部門自身的組織構建和行爲規則,可見,財政部門的行爲就是這一系列制度安排的産物,對於財政部門來說,國家的法律法規、政府的規章制度是其制度環境,因爲財政部門無法改變這類制度安排。但這類制度環境不是完全不可改變的,財政部門可以通過對上級機關建議的方式,然後經過相應的政治程式,做出制度環境的帕累托改進。對於財政部門內部的規章制度來說,基本上可以認爲,是財政部門自身的制度安排,因此可以認爲財政部門具有改變這類制度安排的自主權。財政監督最重要的作用在於使約束財政部門行爲的制度環境和制度安排做出帕累托改進。制度的帕累托改進,實質上就是財政改革,這可以稱之爲制度改進監督。財政監督的另一個作用是使財政部門的行爲嚴格符合制度要求,並督促被管理部門或單位的行爲符合財政部門的管理要求,這可以稱之爲制度約束監督。制度約束監督,實質上就是對不符合制度要求的行爲予以校正。
在制度改進監督和制度約束監督的關係中,制度約束監督是第一位的。因爲只有確保制度約束的有效性,才能在此基礎上分析財政部門的效率,才能提出制度改進的建議或對策。因此,在制度約束監督和制度改進監督之間還存在財政效率監督這一範疇。這三類監督是一個系統,相互依存、相互促進,從而保證財政部門爲政府的目標服務,並不斷提高自身的工作效率。
制度約束監督的依據就是“制度”,即包括法律法規和部門規章在內。這些制度都是成文制度,不成文的制度約束(例如社會道德、工作態度、爲人民服務的觀念等)監督在實踐中操作難度很大。制度約束監督爲什麽是重要的呢?因爲政府和財政部門之間的利益關係、財政部門和被管理部門或單位之間的利益關係是不一致的,這就可能發生財政部門和被管理部門或單位的行爲偏離政府的目標。不一致的核心在於公共利益和私人利益(或放大了的私人利益,即小團體利益,或違背整體利益的局部利益)之間的矛盾。爲了使公共利益不受損害,就必須有制度約束監督。公共資産的流失、浪費、甚至化公爲私,就是這種矛盾沒有處理好的表現形式。
財政部門及其工作人員是有部門利益和私人利益的,因此,要使他們的行爲完全按照政府的意志或公衆的利益進行,就需要制度約束。制度必須是透明的,因爲在委託代理鏈中,公衆是最終的委託人,必須接受全社會的監督。制度必須是明確的,即既不會産生歧義而發生爭議,又不會導致利用公衆受託的權力營私。制度又必須是健全的,即既不存在濫用權力,又不存在權力缺損。可見,財政制度約束監督,關鍵在於制度的透明、明確和健全。如果制度本身有問題,那麽監督就缺乏依據。因此,建立和健全符合市場經濟體制要求的財政制度是第一重要的。
要把透明、明確和健全的制度落到實處,就必須監督,要及時發現問題和及時查處。從經濟學的觀點看,如果財政部門或其工作人員故意違背財政約束制度,那麽肯定是爲了增加部門利益或個人私利。這種私利,可以表現爲貨幣收入,也可以表現爲物質享受(公共消費私人化),還可以表現爲個人的閒暇時間增加而工作懈怠,等等。發現問題的可能性和查處的結果就是違背財政約束制度的成本。被發現的可能性越大,被查處得越嚴厲,則違背制度的成本越大。換言之,制度的約束力就越強。
但要建立透明、明確和健全的制度是不容易的。首先,我們處於過渡時期,即處於從傳統體制轉向市場經濟體制的時期。對於傳統體制來說,商業動作的各個環節幾乎都是行政壟斷的。要使這樣的體制轉向市場經濟體制,就要政府放棄大量不必要的行政壟斷。但改革沒有現成的模式借鑒,要使一整套新的制度安排在較短的時期內取代舊的制度安排是不可能的。因此在過渡時期必然存在新舊兩種制度並存的局面。這就大大增加了行政權力利用商業渠道謀私的可能性。這可能是行政權力放棄的不配套造成的,即一些部門行政權力的放棄導致另一些行政部門權力的增加,這樣,放棄的部門丟失了監控的制度約束,而增加權力的部門又缺乏新的制度安排去補充。這也可能是市場制度安排不配套造成的,改革使一些企業和個人獲得了市場主體的部分權力,但仍有相當多的應有權力被政府壟斷著。這種錯綜複雜的局面無疑會給改革造成一定的困難。但有一點是可以肯定的,只有推進市場經濟體制改革才是根本的出路。
其次,要通過制度全面規範公共部門及其工作人員的行爲規範存在制度環境及其技術上的困難。例如,政府的規模應該多大,中央政府應該下設多少個部,會議、文件的數量多少是合適的,行政長官的辦公設施及條件應達到什麽水平,怎樣衡量工作人員的工作效率怎樣防止上班時間幹個人的私活以及利用公用電話打私人電話,等等。這就提出了財政監督成本和財政效率之間的關係問題。這表明制度約束並非是越細越好。但有一點是可能肯定的,制度約束一定要保證公共部門及其工作人員清正廉明的形象。
再次,機動權的設置是效率制度安排的重要內容。公共部門及其工作人員處理的事務重復雷同較少,而且情況又在不斷的變化,因此,爲了提高效率就必須賦予公共部門及其工作人員處理問題的機動權。機動權的設置給財政制度約束監督造成極大的困難,因爲機動權是制度安排許可的,而對財政資金的使用方向並沒有做出明確的規定,因此利用機動權進行尋租的可能性大大增加。但有一點是明確的,機動權的設置要謹慎,機動權不可太大,而且對機動權的運用同樣要有制度安排。
總之,財政制度約束監督是個不斷完善的過程,它和市場經濟體制的改革進程和民主化進程是同步的。
財政制度的效率監督是建立在制度約束的基礎之上的。這實際上是對制度約束下的財政行爲的結果做出評價,也就是對制度的好壞做出判斷。由於財政成果是外部經濟的,因此不能就財政論財政。例如,我們不僅根據財政收入的快速增長來得出財政效率高的結論,也不能僅根據GDP的增長情況來得出財政效率高低的判斷。對財政效率的評價需要全面的、長期的觀點。所謂全面的觀點,是指要在宏觀和微觀兩個方面做出分析。所謂長期的觀點,是指經濟情況不僅當年是良好的,而且發展趨勢也是好的。財政制度的效率監督不是少數人可以完成的,因爲財政效率的高低不可能由少數人說了算。財政效率評價也不是一個純理論問題,而是一個政治問題。因爲財政行爲僅僅是委託代理鏈中的一個環節,因此其效率需要所有環節的人都做出評價,然後把他們的意見集合。財政制度的效率評價與財政制度的形成方式有關。財政制度的形成是民主的,因此,如果多數人認爲效率不高,那麽意味著制度改變的條件已經具備。
財政制度改進監督又是建立在效率監督的基礎之上的。制度改進需要通過相應的政治程式進行,這需要相應的法律法規依據。但在改革時期,法律法規依據是不健全的,這本身需要改革和完善。對於一個國家來說,最高的制度約束是憲法,也只有憲法是真正的“無中生有”。其他的法律法規都要有相應的法律依據,否則就不能成立。例如,我國缺乏財政基本法,但財政方面的法規卻多得不計其數,這應該說是法律不健全的表現。對於目前來說,急需開創制度改進的法律環境。換言之,規範政府及其職能部門的行爲應該提到議事日程上來,在我國加入世貿組織之際顯得尤爲迫切。
本文討論的重點是財政成文制度的監督,但並不表明不成文的道德監督、輿論監督是不重要的。恰恰相反,沒有道德監督、輿論監督的配合,財政成文制度的監督是不可能有力度的。
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