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,从中央到地方普遍设置了财政监督机构,明确了职责、权限及工作制度,研究确定了财政监督的工作方式和方法。全国共建立起各级财政监督机构2158个,配备财政监督干部3300余人。
刚刚起步的新中国财政监督就为当时国民经济的恢复和发展立下了汗马功劳。在1950到1956年间,各级财政监督机构共检查了35000多个单位(次),查出贪污浪费违反财经纪律问题57646件,涉及款项4.2亿余元。
关键词之二:财政驻厂员制度
“财政驻厂员制度”是上世纪60到80年代财政监督的鲜明印记。
在那一特定的历史时期,各地的国有企业对国民经济发展和财政收支平衡关系很大,而地方财政部门对这些企业难以进行监督管理,其主管部门又“鞭长莫及”。
在这种情况下,为了严肃财经纪律,加强财政监督,1962年财政部提出建立财政驻厂员制度。
从当时财政部发布的《财政部关于中央国营企业财政驻厂员的暂行规定》中可以看出,财政驻厂员的主要任务是宣传、执行党和国家制定的各项财经方针、政策和财政法规;帮助企业加强财务管理;监督、检查、核实企业上缴中央财政收入和中央财政拨付的各种专项款的申报和使用情况;参加全国企业财务大检查,定期向财政部报告工作。财政驻厂员制度建立后,在80年代的时候不断发展壮大。
在这一时期,财政监督经历了“大跃进”、“文革”等三次中断,而后又三次恢复的变革,但每次变革后又前进了一步。
同时,中共中央、国务院和财政部在这一时期先后下发了《关于大力开展1964年财政监察工作的通知》、《关于要求尽快建立健全财政监察机构的通知》、《关于各级财政监察机构联系制度》、《关于了解各地财政监察机构设置和工作开展情况的通知》、《关于加强财政监察工作的若干意见》等文件,规范了财政监督工作,使财政监督切实担负起了经济监督的工作职责。
随着改革步伐的加快,特别是国有企业的改革改组改造后,财政驻厂员制度在完成其历史使命后,慢慢地淡出了历史。
但财政驻厂员制度在那一特定的历史时期发挥了重要作用。正如财政部党组成员、纪检组长金莲淑曾经总结的那样,财政驻厂员通过开展多层次的财政监督检查,不仅为国家财政挽回了许多损失,为企业增加了经济效益;还通过开展调查研究,为健全财务管理制度和加强宏观调控提供了大量有价值的经济信息,成为财政监督战线上的一支重要力量。
关键词之三:大检查
始于1985年的税收、财务、物价大检查成为此后相当一段时期财政监督的“主角”。13年“大检查”功不可没。
那个时候,每到年未,上下必谈“大检查”。
特别在80年代中期,我国财经领域偷逃骗税、截留国家财政收入、挥霍浪费国家财政支出等问题相当突出,财经秩序比较混乱,严重影响改革与发展的顺利进行。针对这种情况,1985年,党中央国务院决定由各级政府统一领导,人大、政协参与,财政、税务、审计、物价等部门共同组织开展大检查,发挥权威性高、力度大、范围广的优势,对财经领域的违法违纪问题进行集中整治。
尽管从1979年开始,财政、税务机构基本上每年都要组织开展一次税收、财务大检查,而且在80年代初,国务院还要求在全国范围内进行了两次大检查。但这不同于“大检查”那样集中体现着政府的权威性,不仅设立了非常机构——国务院税收、财务、物价大检查办公室,而且各地也层层设立了“大检办”。
财税大检查开始以来,每年由国务院大检查办公室亲自统一部署,由企业自查到重点抽查,集中体现了政府的权威性。对此,财政部监督检查局张强副局长曾表示,大检查对于治理财经秩序混乱、违法乱纪现象起到了实实在在的作用。
大检查确实功不可没。1985年以来,大检查查处各种违法违纪问题金额累计2044亿元,挽回流失的财政收入1331亿元,平均每年为国家挽回财政收入lOO多亿元。
然而,这种集中式、运动式的“大检查”是在特定的历史条件产生的,有其必要性,也发挥了重要作用。但随着我国经济体制改革的深入,1998年“大检查”退出历史舞台。
新时代,新发展,新特色。在这一时期,随着改革的不断深入,财政监督不同于传统的计划经济体制下主要以行政监督为主,通过行政法规的制定和检查、监督行政事业单位和国有企业财政资金的运行和财务活动的进行以及财政政策、会计制度的执行来落实财政监督;而是呈现出快速发展、创新的趋势。
1994年的分税制财政体制改革,是我国举世瞩目、波澜壮阔的经济体制改革中光辉的一页。改革的群众性、改革的广度和深度都是前所未有的,可以说这是新中国成立后的一次具有全面性、创新性和前瞻性的财税体制改革,奠定了市场经济税收体制和财政体制的基
本模式,也为我国税制和财政体制的未来指明了方向,被喻之为中国税制改革和财政体制改革的里程碑。
在分税制财政体制改革的大背景下,我国财政监督也进行了大的改革。各地将税收、财务、物价大检查办公室与财政监察机构合并,组建了新的财政监督机构。
关键词之四:公共财政框架
“公共财政框架”成为1998年后财政监督的主线。
也就是在那一年,税收、财务、物价大检查退出历史舞台,我国的财政监督在财政史上留下了极为浓重的一笔。
这一年,税收、财务、物价大检查被宣布取消。财政部门变年底突击检查为日常性检查,最主要的临督方向转为对分配领域财政支出的监督检查。那么,何以替代“大检查”这枝老枪呢?
那一年之后,财政监督的许多新变化给出了答案。首先,从中央到各个省市,都不同程度地开展了财政专项支出检查。其次,开始了对财政部门的内部监督,内外监督也开始成为统一的体系。这改变了长期以来财政资金分配处于“灯下黑”状态。三是财政监督部门加大了执法力度。当年,财政部进行了不同类型检查,共吊销了十多个会计人员的会计证,开了历史先河;查出的大案向司法机关移交了两起。
新变化还不止这些。当年还出台了《财检工作规则》;有些省市的地方性财政监督条例已被批准并开始执行。
更令人欣慰的是,财政监督的方向也更加明确。
财政部党组成员、纪检组长金莲淑同志1999年5月在杭州会议上指出:“财政监督不仅是财政管理的有机组成部门,而且是财政运行机制的重要构成要素,它的运作方式更多地表现在对财政运行的同步性监督,作用体现在对预算执行监督的连续性和时效性……”
这些变化都是公共财政框架所带来的。
随着我国改革的深入,我国在1998年提出了建立公共财政框架。
有别于计划经济年代专注于国有经济单位的财政收支格局,公共财政体制最突出的特点,就在于它是以公共化为取向,就在于公共财政资金取之于公众,必须由公共权力部门有效地用之于提供公共物品和公共服务,以满足人民大众不可分割的公共需要。为确保公共财政这一本质的实现,既有赖于构建一整套民主化、科学化的收支决策机制和财政资金运行机制,也有赖于建立起一套强有力的监督机制。
正因为此,财政部领导高瞻远瞩,多次强调财政监督机制的重要
性。
金人庆部长在听取部监督检查局财政监督工作汇报时就强调:“要加强财政宏观调控和财政监督,提高驾驭市场经济能力。要不断调整完善财政监督工作重点和工作方式,健全财政监督工作机制,提高财政监督的效率和水平,促进提高市场监管能力”。
金莲淑同志在2003年在威海会议上也指出:“财政监督要从实践三个代表重要思想的高度,不断提高做好财政监督检查工作的责任感和使命感,注重财政监督机制创新和技术创新,提高财政监督水平。”
此后,财政监督围绕公共财政框架全面向纵深方向发展,呈现出蓬勃发展的良好态势;各地也结合实际,有针对性的开展了各具特色的财政监督,可谓是八仙过海,各显神通。
在监督效果上,各地也取得了显著的成绩。金莲淑同志在此次昆明会议的讲话中就指出:“近年来,各级财政部门及财政监督机构,在本级政府和财政厅(局)党组的领导下,认真贯彻落实全国财政监督工作会议精神,围绕财政改革和财政管理的中心工作,与时俱进,开拓创新,积极履行监督职责,财政监督工作取得了显著成效。据统计,2003-2004年两年累计查出各类违法违纪金额721亿元,其中,已追缴(扣拨)财政资金46亿元,纠正财政违规事项126亿元;向纪检监察机关提出追究责任人建议1359件,给予党纪政纪处分307人,移送司法机关83人;吊销会计资格证书116人,对134家会计师事务所和132名注册会计师进行了行政处罚。同时,各地深入开展调查研究,提出了大量完善财政管理的意见和建议,有效提高了财政管理和决策的科学化水平”。
与此同时,财政监督理念也不断提升。很多地方能够把“财政监督与党的执政能力建设、财政改革和财政管理相结合”,“寓监督于管理之中,寓管理于监督之中”,以确保财政资金合规、安全和有效。
理念的转变夯实了财政监督的基础。近年来,各地领导都非常重视财政监督工作。广东、海南、江苏、湖北、河北、湖南、福建、河南、内蒙、云南、安徽等财政厅“一把手”都经常亲自过问财政监督工作,提出具体工作要求。在目前“行政首长负责制”、“一把手负责制”的体制下,这夯实了财政监督的基础。
在财政监督机构队伍上,不断健全。从1998年以来,各地相继成立财政监督检查局、财政稽查分居等各具特色的财政监督专职机构目前,全国36个省、自治区、直系市和计划单列市以及新疆建设兵团都设置了专职监督机构。
在法制建设上,《财政违法行为处罚处分条例》在2005年2月1日正式实施,并且已有吉林、甘肃、湖南等省人大出台了财政监督条例,山东、安徽、海南、江西等省政府出台了加强财政监督工作的规章。
这些彰显了财政监督本色,把财政监督工作向纵深推进。
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