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土地财政治理思路探析

作者 :钱 峰更新时间:2013-1-12

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摘  要:土地收入作为地方政府财政收入的重要来源,对我国的经济发展及城市化进程起到了关键性的作用。土地财政,这样一种“速成型”的财政收入模式,自然地受到地方政府的推崇,并被广泛推广运用。但随着社会经济的发展,以及中国产业结构调整升级的背景下,土地财政的负面效应日益凸显。本文通过分析土地财政产生的原因及其负面效应,并提出合理的解决思路,以改变地方政府对土地财政的依赖。


   关键词:经济转型;土地财政;治理思路






1  土地财政现状


   土地财政是指地方政府通过出让土地来取得可支配收入的财政模式。土地财政的收入来源主要由土地出让收入、与土地相关的税费收入和土地抵押收入组成。其中土地出让收入是土地财政的主要来源。近年来,地方站政府通过转让土地获得了巨额的土地出让金。从国土资源部相关统计数据来看,2006年全国土地出让金收入达0.8万亿元,2007年为1.3万亿元,2008年为0.96万亿元,2009年为1.59万亿元,2010年为2.7万亿元,分别占同期地方财政收入的41.9%、50.7%、33.5%、48.8%、76.6%,2011年土地出让金收入更是超过3.15万亿元。与此同时,与土地相关的各种税费收入以及土地抵押收入也获得较高幅度的增加。这些收入的增加,大大增加了地方政府的可支配财力,而同时全国尚无统一的专门法规对土地出让金的使用进行规范,使得土地出让金事实上成为地方政府“自收自用”的自由支配资金。这也正是目前土地相关领域问题不断、乱象丛生的根源。


   今年以来,欧债危机从希腊向西班牙等国家蔓延,发达经济体增长乏力,新兴经济体经济增速回落,世界经济复苏进程艰难曲折。复杂多变的内外部环境使得我国经济下行风险加大,今年上半年,我国经济呈现明显减速的下行走势,据国家统计局公布数据显示,二季度GDP同比增长7.6%,三年来首次破八,二季度同比增长7.6%,更是创下三年来新低。而根据中国指数研究院的数据显示,今年上半年土地出让金收入明显降低,全国300个城市土地出让金总额6 525.98亿元,同比下降38%。同时,房地产调控力度进一步加大,产业结构调整升级的需求更加迫切,都已经使土地财政实际上已经逐渐失去其耀眼的光芒。


2  土地财政的成因


2.1  现行土地制度的不完善


   我国实行的是城乡二元土地管理制度,即城乡二元的土地所有制及城乡二元的土地使用制度。土地管理法规规定我国城市的土地属于国家所有,而农村的土地属于农村集体经济组织所有。同时,又规定了城市工商业建设只能使用国家所有的土地,为了公共利益,政府有征地的权力,然而,相关法律法规却未对“公共利益”的内涵进行明确界定,从而为地方政府滥用征地权限、大肆经营土地财政埋下了制度隐患。


2.2  现行财税体制不健全


   1994年分税制改革后,财权逐渐上移中央,事权则逐渐下移地方。通过改革,中央政府集中了财力和财力再分配的权力,大大提高了宏观调控的能力。从分税制改革近20年来的结果来看,地方政府的财政收入在全国财政收入中的比重由1990年的66.2%下降到2010年的48.9%,而地方政府财政支出比重却由1990年的67.4%上升至2010年的82.2%。财权的上移和事权的下移,造成了地方政府财政的入不敷出,资金压力增加。为了有效履行职能,在强大的资金需求压力下,地方政府便采取了一系列具有明显短视行为的资金筹集措施,经营土地财政就是解决这一压力的典型举措之一。


2.3  地方政府官员的考核机制不合理


   改革开放以来,我国坚持以经济建设为中心,对地方官员的政绩考核也以经济指标为主,使得许多地方政府官员把主要精力都放在追求GDP增长上。在以GDP为主要考核标准的导向下,作为理性经济人的地方官员必定片面追求经济发展速度,追求GDP的高速增长。在我国近阶段,工业与房地产业在推动GDP快速增长方面具有得天独厚的优势,同时,要创造政绩,就必须千方百计地解决建设资金短缺的问题,促使地方官员短视地通过卖地快速筹措资金。


3  土地财政的负面效应


3.1  不利于经济发展方式的转变


   改革开放以来,中国工业化、城镇化快速发展,但随着人口老龄化、国际经济形势的恶化,资源环境的限制,使得中国必须转变经济发展方式,从而形成可持续的经济发展模式。而土地出让收入在地方政府的财政收入中占比过大,必然导致经济发展的急功近利,大大激活房地产及相关产业的繁荣,但其他产业则受到严重的排斥和挤压,长此以往,不利于形成平衡、协调、良性的经济结构,不利于提高科技水平和经济效率,也不利于产业结构的优化和升级。


3.2  直接推高城镇房价


   商品房成本主要构成部分为:土地成本、建安成本及相关费用。据有关部门调查,目前城市商品房价格构成比例一般为:地价占房价的40%,建安成本占30%,各项税费占20%,行政性收费占10%。随着土地财政收入规模的扩大,政府对土地供应的限量控制,造成了土地价格的不断攀升,直接推高了房价。而房价推升预期,又使房产投机愈加严重,从而导致房价涨幅迅猛,大大超过居民的购买力,形成巨大的房地产泡沫,给城镇居民带来巨大的压力,也给社会的和谐稳定带来巨大威胁。


3.3  造成土地资源的巨大浪费


   在GDP考核机制的指引下,地方政府打着“公共利益”的旗号大肆征收农用地,大规模进行城市建设投资以及以低地价吸收国内外投资。由于地方政府可以以极低的价格从农民手中获取大量耕地,政府便肆无忌惮地设置大量的开发区、工业园区,另一方面,企业也可以以低价从地方政府手中拿到建设用地,企业必然无法将土地以最有效率的方式进行使用,而成进行大量的粗放投资与建设。因此,近10年来,我国耕地数量锐减,而城市规模空前扩大,土地利用效率极其低下,已经严重威胁到我国的耕地安全。


3.4  形成财政和金融风险隐患


   审计署公告显示,截止2010年底我国共有地方政府性债务107 174.91亿元,其中,融资平台公司的债务余额就达到49 710.68亿元,占全国地方政府性债务余额的46.38%。随着经济形势的低迷,以及由此带来的土地出让收入大幅下降,占有地方财政收入主要部分的土地财政给地方政府及金融系统埋下了巨大的风险隐患。


3.5  导致地方政府官员腐败行为高发


   征地与卖地之间的巨额利益必然诱发严重的土地“寻租”行为,使土地、城建成为腐败案件的高发领域。近年来落马的腐败官员大多都与土地批租和城建有关。


4  土地财政治理思路


4.1  完善财税体制,拓宽政府财政收入渠道


   在目前税制中,具有稳定来源的主要税种都为中央税,作为中央与地方共享税中的增值税中的75%也要归入中央,地方政府的收入主要来源于税源不稳又难以收缴的小税种。要增强地方政府的财力,必须通过完善税制使其扩大税源,增加收入。同时,对中央与地方事权进行调整完善,使地方政府的财权和事权相匹配。中央政府可以增加对地方政府的转移支付,适当收回某些原属于中央政府的事权,减小地方政府的财政压力。另外中央需要帮助地方建立多元化的投资机制,降低地方政府谋求预算外财政收入的动机。


4.2  完善征地制度,堵住土地财政的制度漏洞


   (1)明确界定征地范围及权限。土地管理法规规定国家为了“公共利益”可以征用(征收)国有土地及农村集体土地,然而相关法规却没有对“公共利益”的内涵和范围进行界定,使得地方政府拥有了无限的“征地权”。因此,要打破土地财政,首先要合理限制地方政府的“征地权”,必须对“公共利益”的内涵和外延进行明确的界定。


   (2)改革土地使用权征用补偿办法。现行的土地管理法规规定土地征用的补偿标准依据的是土地的原有用途所产生的收益的若干倍,这就使得地方政府能够以低价格获取土地使用权。因此,要改变一次性补偿的办法,将土地使用权补偿标准与土地转用所产生的级差收益挂钩,来降低地方政府征地的收益。


   (3)逐步建立城乡统一的建设用地市场。以土地规划来作为城市建设用地入市的标准,解决土地管理制度与经济发展需求之间的矛盾。


4.3  加快土地流转市场的建设


   实践经验表明,土地流转市场越完善,土地资源的真实价值体现的越明显,对经济社会各方面的正面效应越大。土地流转市场具体的建设目标是规范土地流转的各种程序、完善土地出让方式,并将政府出让土地的计划和有关政策、信息做到完全透明化、公开化,接受社会的监督。


4.4  强化土地出让金收支监管,弱化政府征地冲动


   土地出让金等经营土地财政的收入是脱离政府预算的预算外收入,其支出也缺乏有效的监督。因此,一方面要进一步完善土地金收支管理制度,将土地出让收支全部纳入政府性资金预算管理,使土地出让收入和支出实现全…… 职称论文发表网http://www.issncn.com 职称论文发表网http://www.issncn.com


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