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摘 要:当前我国政府依法行政能力不高,阻碍了法治社会的进一步发展。在阐述政府依法行政和依法行政能力的基础上,分析并得出影响我国政府依法行政能力建设的深层原因包括依法行政观念没有根本树立、法律知识匮乏、绩效考核机制和监督制度不完善;必须从法律意识、理论学习、制度建设三个路径来提高政府官员依法行政能力。
关键词:依法行政;依法行政能力;依法行政观念;制度建设
中图分类号:D630 文献标识码:A
1 依法行政、依法行政能力的内涵
依法行政的基本含义是指政府的一切行政行为应依法而为,受法之拘束。从人民权利的角度理解,就是政府依照表现为法律形式的人民意志行使行政权力,将人民的诉求付诸执行。具体来说,就是政府官员的权力获取、权力行使必须有法律的明文规定,并对其行政行为的后果承担相应的责任。这里的法,不仅指的宪法、法律、行政法规等,还包括法的一般原则、理念、价值和精神。内容则包含两方面:一是政府官员应在法律规定的范围内行使职权,即职权法定;二是政府官员行使行政职权应符合法定程序,即程序法定。英国大法官丹宁勋爵曾经说过:“正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现”,所谓看得见的正义实质就是程序正义。政府官员只有严格遵守法律规定的行政程序行使职权,才能保证其行为合法,进而保护人民的合法权益。
美国著名的政治家潘恩说过,在人治国家里,国王就是法律;在法治国家里,法律便是国王。法治的精髓就在于国家权力必须正确行使,公民权利得到有效保障。因此,依法行政是法治国家的基本要求,是现代民主政府有效运行的基础。衡量一个国家法治化程度的重要标尺就是政府是否严格依法行政,而政府依法行政的能力和水平又直接受制于官员依法行政能力的强弱,因此,只有加强行政官员的依法行政能力建设才能提高政府依法行政的能力。
“能力”一词,《现代汉语词典》给出的解释是“顺利完成某一活动所必需的主观条件”。能力总是与知识、技能、特质紧密联系一起。因此,笔者认为,依法行政能力就是指政府官员在具备一定的法律知识、法律素养的基础上,运用法律手段管理社会、经济、文化等各项事务,并能效处理各种社会矛盾的方法和技能。其主要包括以下几方面的内容:①有较强的法律意识、规则意识、法制观念;②具备依法制定行政规范性文件的能力;③遵守宪法、法律和法规,按照行政法治原则、法定职责权限和程序实施行政行为。④维护宪法、法律尊严。
2 影响我国政府依法行政能力建设的深层原因分析
2.1 政府官员依法行政的思想观念没有根本树立
我国是一个拥有两千多年封建史的国家,传统的治国方式主张礼法合一、德主刑辅,人治观念、等级观念和特权思想盛行;加上传统的为官之道,使官员存在着严重的“官本位”思想;新中国成立后,由于长期实行高度集中的计划经济体制,行政权力思想浓烈、公民权利观念缺乏,因而政府的依法行政理念未能树立起来。而这种为政思想具体又包括人治观念、以权治民观念和法律工具主义。①人治观念,即个人专制,其与“法治”相对立。现代社会仍有不少官员沿袭着“我就是法”,“权大于法”的执政思想,使得依法行政变成了依言行政,行政活动都围绕着领导命令进行,置法律于不顾。②治民不治官的观念,即用法来治人民,这种思想实质就是政府高于人民,人民被视为消极的被治者,也即维护高高在上的公权利益,忽视对人民利益的尊重和保护。就目前暴露出来的“暴力拆迁”、“违法拆迁”、“强制拆迁”问题反映了政府未在法律规定的范围内行使职权。许多官员正是因为法律观念不强、法律知识掌握不多、程序意识不够、“执政为民”理念不足、依法行政能力不高,才会导致任意行政、野蛮行政、违法行政的现象发生。③法律工具主义观念,其强调法律的存在仅仅为当权者服务。“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”。法律本应是保障人民权利及社会正义实现的桥梁,而非政府治民的工具。现实中虽然大多数政府官员都抱着积极学习法律、储备法律的心态,然而这只是为其有选择性地执法作铺垫,当法律对自己有利时就拿来适用,对自己不利时就拒绝执行;当需要用法律手段限制人民权利时,主动运用法律;当遇到法律要规制自身行为的时候,消极抵触的心理和行为就凸显出来。法律已从本应有效约束政府公权力行为的手段演变成政府实实在在管制民众的工具。
2.2 行政人员普遍缺乏法律知识
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