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(武汉科技大学 湖北 武汉 430065)
摘 要:当今世界,各种突发事件一再发生,而突发事件的不确定性、危害性、紧迫性、复杂性,致使其发生时每每带来不可估量的破坏力,也给政府的应急管理带来很大挑战。如何有效应对突发事件,尽量地预防和减少突发事件,避免和减弱突发事件所造成的危害,是现代各国政府面临的难题。根据我国在突发性公共事件中应急管理的实践,整理了非政府组织在应急管理中的作用,分析了我国非政府组织在应急管理中的做法和经验,探讨了构建和完善有中国特色应急管理体系的思路选择。
关键词:非政府组织;应急管理;作用
当大型突发事件发生时,政府需要在极短的时间内投入大量的资源去应对,面对这种情况通常会出现“政府失灵”,政府是应对突发事件的指挥官与主要力量,非政府组织是应对突发事件的基础因素,两者需要合理的分工与合作,非政府组织在应对突发事件中成为重要的支撑力量。
1 非政府组织参在应急管理中的作用及表现
非政府组织(英语:Non-Governmental Organization,缩写NGO)是一个不属于政府、不由国家建立的组织,通常独立于政府。在定义上,非政府组织指的是依法由自然人或法人组成的组织,其运作独立于任何政府机构。比较典型的非政府组织,如志愿者组织、慈善组织,社会团体、行业协会、社区组织等。我国的非政府组织分为如下几类:①社区自治组织,如村民委员会,居民委员会等;②行业协会,如律师协会,商会;③学术团体,如中国行政管理学会,中国传播学会等;④志愿者组织,如青年志愿者组织等;⑤慈善组织,如红十字会等;非政府组织应急管理绩效的作用主要体现在如下几个方面:
1.1 非政府组织渗入社会的能力,是政府进行减灾工作的重要依靠力量
政府和社会力量在突发事件应对中角色不同,两者相互分工与合作。在我国,政府对社会资源与社会生活起着支配性的作用,同时也担当为民谋福、进行社会治理的职责。当灾难来临时,只有政府具备领导全社会的力量来应对灾难,但只依靠政府是无法完成应急管理这项重大任务的,这就需要各种社会力量的参与,一起开展减灾救灾的工作。例如,2011温州动车特大事故中,一个被称“壹加壹”的民间应急救援组织,是非政府组织协助政府参与应急管理的典型案例。事故发生后的7月24日清晨6点,“壹加壹”开始应急救援,相关飞行队员只用了10分钟时间便到达了事故现场的高空,他们及时发回的图像对于应急管理决策和救援是至关重要的。《南方都市报》以“NGO深度参与灾害救助的温州样本”为题对此事进行了深度报导,称“这个本应由政府和新闻媒体承担的工作,却首先由一个民间组织完成”。这个例子充分的说明了在现代应急管理中,非政府组织的作用是无可替代的。
由于非政府组织是由社会动员组成的,属于公益性组织,使其更容易得到社会公众的信任,起到政府与公民间的桥梁作用,有利于官方与民间关系的沟通,能更好传达法律与政策的精神,对危机动员也会更有效率。而政府的应急机构完全靠财政支持,数量非常有限,因此为政府应急决策提供智力支持,要发挥非政府组织的专业优势,非政府组织只要以资源整合、培训演练,就可以成为一支成本不高的辅助应急力量,在应对复杂的突发危机事件时考虑的更为深入和全面。
1.2 非政府组织行动迅速,能第一时间进行自救互救
灾难事故发生后,在第一时间进行救置最为有效,可以尽量减少损失,但政府专业的应急人员到达事故现场还需一段时间,在这段时间,如果志愿者组织或公民就近展开自救,可以避免事态的恶化。例如,汶川地震发生后的救援工作面临着许多困难,然而事件的紧迫性又要求救援工作迫在眉睫,全国各地的志愿者组织立刻展开救援行动,而更多没有组织的个体以各种方式积极支持救灾。江苏黄埔再生资源利用有限公司总裁陈光标组织的一支由60台大型建筑机械和120名操作工人组成的志愿救援队在震后1个多小时就从安徽﹑江苏动身,13日中午达到都江堰,随后立即赶往灾区,几乎与轻装军队同时到达灾区开展救援行动。较强的主动性﹑灵活迅速的反应是汶川地震后的志愿者行动与中国以往志愿者行动的最大的差别。中国以往志愿者大多是来源自官方的呼吁,而汶川地震后,主要源于民间和个人主动性。灾情发生后,有些民间组织和志愿者直接进入灾区,为灾民服务,有的对灾民进行心理干预,有的帮助当地部门搬运,有的负责抢救护理伤员等。在成都出现了一个叫“非政府救援行动”小组,这是由一些志愿者和其他社会团体组成的,他们还承担着收集各种捐赠物品,如食物﹑药品等。不难发现,志愿者比政府有更灵活快速的反应,汶川地震中,最突出的例子是救灾物资的分配,通过政府渠道通常需要3~4天,而一些志愿者可以从供应到发放灾民手中仅需1~2天。
1.3 非政府组织具有专业优势和更低的运作成本
在应急管理的最重要的环节,非政府组织有自己专业本领上的优势。人们普遍认为,非政府组织缺乏专业技能。但事实上,许多非政府组织在初期成立的时候就确定了非常明确的宗旨和目标,再根据自己所设定的目标来吸收组织成员,最终形成了一支有鲜明专业特色的人员队伍。在中国,虽然非政府组织的发展还只是处于初步阶段,但也可以看到许多组织已经具有了很高的专业素质。例如,自2005年初开始,四川省绿色江河环境保护促进会每年组织志愿者对长江源冰川实行监测并记录,其目的是要准确测出长江源冰川退缩率;每年的七到八月份调查和记录长江源地区人类的活动给自然所造成的影响。最后,依据这些信息为中央或地方政府提出切实可行的建议。
1.4 筹集民间慈善捐赠的组织者
开展救灾救助是有成本的,需要有财力物力作后盾,民间捐赠是筹集救灾资金物资主要渠道之一。非政府组织负责筹集民间善款善物,这是因为社会慈善捐赠完全是自愿的、自发的,非强制性的。社会公益事业的财力物力主要来自于民间慈善捐赠,政府的财政负担自然会减轻,政府当然也会积极支持。在我国,救灾资金的筹集主要有两个渠道:政府财政拨款和民间捐赠。而筹集民间善款,主要是靠非政府组织,这是因为社会慈善捐赠主要源于民间企业、社会团体、家庭、个人的捐赠,政府主要是倡导者的角色,从而减轻了政府的财政负担,通常会得到政府的大力扶持,如果缺少慈善组织的募款和社会各方的捐赠,政府会有更大的支出压力。因此,不可小看非政府组织在筹集慈善捐赠中的积极作用。
2 从汶川大地震看非政府组织参与应急管理的能力
2.1 非政府组织与政府缺乏有效的合作性
在我国,政府对非政府组织这种第三部门形态信任程度较低,并设置了严格的管理体制限制其发展,因此政府部门往往与非政府组织缺乏沟通和合作,这主要表现在:应急管理部门与媒体的合作不规范,信息发布制度不完善,这不利于传播权威信息、控制散布谣言、稳定民众情绪;应急决策部门与专家缺少长期、稳定的合作关系,导致应急决策的科学性、可行性减弱。
从非政府组织角度看,只有少数的NGO与政府建立了正式的合作渠道,大多数的草根NGO通常是各自为政,没有和政府建立沟通渠道,从而导致参与应急管理十分不顺。在汶川地震抗震救灾中,NGO组织、企业和民间的社会志愿者参与救灾工作多是靠自发的,以自己的方式参与救灾,政府几乎没有对其进行良好的引导,没有一个很好的整合体系,即使像青少年发展基金、扶贫基金会等一些非政府组织最开始的时候没有渠道参与地震救援,和政府也没有与其合作的机会,因为他们没有被政府纳入正规的参与渠道,由于非政府组织与政府缺乏有效的合作和沟通,在影响地震救援的同时,也影响着地震恢复和非政府组织所发挥的重要作用。
2.2 非政府组织的组织化程度较低
在汶川地震救灾和重建工作,志愿者们取得的成绩有目共睹,然而,志愿者们透露,由于组织化程度较低,地震后的汶川,一些民间组织招募了不少志愿者为抗灾、救灾提供志愿者服务,如车友会等。然而,活跃在灾区的更多的是无组织归属的个人志愿者,即所谓的“游击志愿者”。他们想从事志愿服务,但往往无从下手。应急救援是一项高度专业化的工作,不经过专业的培训或者掌握一定的应急救援知识和技能很难胜任这一工作。
汶川地震救援中许多志愿者缺少专业的技能和知识,仅凭一腔热情就前往灾区当志愿者。有些人到了灾区时却发现自己能胜任的工作很少,最终因缺乏专业技能无功而返。四川省曾为此问题而感到困扰,发出通知婉拒志愿者,请他们“择机再来”。可是灾区并非不缺志愿者,而是缺少专业志愿者,如医护人员、心理干预人员、建筑机械操作人员等。应急救援有很大风险,志愿者如果不具备相应的专业知识和技能,连自身安全都不能保护,有可能引起不必要的二次灾害,自己反而成了需要救援的对象。实践表明,志愿者的组织化往往要更加专业、更有力量、更高效、更有耐力,而较低的组织化程度会造成志愿者行动缺乏后勤保障,志愿者活动根本无法继续进行。
2.3 非政府组织缺乏社会公信力
据调查,中国非政府组织主要由三种人员组成:一是专职工作人员;二是兼职工作人员;三是志愿者。其中,专职工作人员的数量是最少的,许多的组织在雇佣兼职人员,很少使用志愿者,中国非政府组织和发达国家非政府组织在人力资源方面的最大差异就是缺少志愿者,这也能看出中国的非政府组织缺乏大家的认同,缺乏足够的社会公信力,这会使非政府组织在帮群众应对突发性危机时,无法顺利开展工作。我国的非政府组织尚处于发展不成熟阶段,其多半属于政府主导型,具有明显的官办性质,其余的草根非政府组织由于合法性的缺失,长期得不到官方的认可,使其很难获得社会公众的支持和信赖,因此,老百姓最相信的还是政府,所以愿意捐钱给政府,而不是非政府组织。
2.4 非政府组织的可持续潜力低
灾后重建工作是包括心理的、文化的、生活的、家庭的和社会的重建。在这个过程中,是需要大量的非政府组织提供服务,并且这种服务应该长期持续。汶川地震中的志愿者行动因为这种持续程度不够,所以会影响活动的可持续潜力。有的志愿者是受感情冲动去灾区进行志愿者服务,他们并不打算长期在灾区服务的。因此,不少人担心“爱像潮水一样来了,又如潮水一样退去”。据《中国青年报》报道,“地震发生期间,灾区起码来了2000多名心理医生,但就像大潮退去一样,之后有的人陆陆续续地走了,速度和他们来的时候一样,他们中间有的人只留了1天,有的在灾区待了1周,时间长的也就坚持了3个月。2008年6月底,一个志愿者到都江堰市调查,发现只留有30多名心理援助志愿者,从最开始的100多人,到9个月后仅剩几个人。”从心理援助志愿者的例子可以明显地看出应急志愿服务存在的盲目性、短期性问题,志愿活动不需要一蹴而就,要的是坚持;不追求大张旗鼓,而强调滋润无声。以心理安抚为例,有些心理创伤严重者需要很长时间恢复,因此,应做到经常、恒定、可持续性心理干预志愿活动。
3 促进我国非政府组织有效参与应急管理的对策建议
在国外,危机紧急发生时,民间组织十分活跃,并表现出迅速、高效、创新、灵活的特点。但是,在国内,中国的非政府组织的参与并不让人满意。从整体水平来看,民间社会组织的积极性没有被充分调动起来,非政府组织的参与仍然是很有限的。…… 职称论文发表网http://www.issncn.com
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