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城市管理综合执法体系创新研究

作者 :本站编辑更新时间:2012-11-12

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彭耀华 陈 玲 王雅雪 (武汉理工大学管理学院 湖北 武汉 430070)
摘 要 通过分析建立城管创新体系的意义及当前城市管理现状,提出构建“新城管”综合执法体系,并阐述了“新城管”体系的构建和运行机制,为构建和谐社会、和谐城市提供坚实的社会基础。
关键词 城市管理 综合执法 创新
1 引言
城市是人类文明与社会发展的产物,彰显着人类在特定历史时期的经济、社会、文化和环境发展的时代特征。城市的实力代表着国家的实力,城市的发展影响着国家和地区的未来。而城市管理作为城市发展的舵手,又决定着城市发展的方向和质量。随着我国加入WTO,经济全球化的浪潮使得作为国民经济重要载体的城市经济更多地融入世界经济网络。经济全球化在提升城市地位、赋予其更多资源机遇的同时,也加剧了城市之间的竞争。城市管理的创新变革呼之欲出。
城市管理是塑造现代文明城市的重要标志和内容,也是城市政府形象的一个缩影。建设有中国特色的社会主义,不断提高广大人民群众的生活质量,满足人民的生活需求是建设和谐中国的重要内容。城市和谐成为实现这一内容的主体构成,建立一个在政府主导下,适度控制,社会各界和广大市民积极参与新型城市管理机制,将会有力推动城市管理发展,促进和谐社会的建设。中共十七大报告对加快行政管理体制改革、建设服务型政府提出了新的要求,强调指出,行政管理体制改革是深化改革的重要环节。因此,加强对城市管理的研究,创新城市管理体系,将有助于突破原有的管理机制,科学认识城市管理,有计划地安排城市建设,从而开拓整个城市管理阶层的宏观思路和战略眼光。
2 当前我国城市管理中存在的问题
随着中国入世,我国城市面临最大的一次转型。个人、企业、城市、政府都面临着重新认识自我、重新定位自我的重任。城市转型要求由以往的建设城市转向管理经营城市,重塑城市资源整合和配置机制,不断改善城市功能,加大城市基础设施建设,开拓市场经济下城管事业发展新规律。目前,我国城市管理仍然存在很多问题。例如,城市交通管理能力差;对影响城市市貌问题的处理被动滞后;城市管理机构重叠,分散管理严重;城市管理各专业部门之间职责不清,相互推诿;城市管理缺乏有效的监督和评估机制;管理缺乏统一调度,部门联动机制不健全,使整体城市功能难以发挥等等。纵观国内各大城市,当前城市管理中比较突出的问题有以下几方面:
2.1 城管执法体制、执法主体资格不规范
目前,我国大部分城市的城市管理综合行政执法组织的机构设置还不规范,与其履行职能相统一的执法机构体系尚未形成。城市管理综合行政执法组织的机构设置,多是沿袭改革之初的挂靠等形式,城管部门并未成为城市管理综合行政执法的主体,这样不仅没有严格执行国务院规定,同时给城管组织的执法工作带来了诸多矛盾和问题。城管执法人员常常面临执法地位不合法、执法人员身份不合法的问题。
2.2 部门之间横向协调运转差、纵向联动不到位
城管行政执法不仅包括市容环卫、房地、市政、绿化、水务、规划等十多个部门的部分或全部执法职能,而且涉及执法部门和管理部门之间的协调问题。但是目前由于城管部门层级低,在实际工作中与横向的相关行政机关沟通、协调运转不灵。相关横向部门对城管工作的轻视与不配合,给城管行政执法部门的工作造成很大困难。同时,市局与城区之间缺少交流,城区对综合执法工作的理解支持不到位,造成了城市管理中纵向联动不足的局面。
2.3 城管执法长效机制尚待完善
当前各大城市对于违章行为,大多以巡回管理为主、重视突击整治,而日常管理环节相对薄弱,使得管理成果难以长期巩固,陷入“一整就好、一停就乱”的恶性循环中。虽然部分城市在城管过程中逐步向定点管理转变,采取说服教育与疏堵结合,以疏为主,但是,实际工作中“回溯”现象依然明显。城市管理中前馈式管理方式运用不足,对各项事务管理也与原因导向的管理方式相距甚远。同时人性化管理的思想,在城市管理工作中也亟待加强。例如“城管打死人”的事件,更加说明了建立服务化的城管长效机制的紧迫性和重要性。
因此,要解决这些问题,关键在于转变政府职能,改变固有的城市管理模式,创建新的城市管理体系。
3 “新城管”综合执法体系构建和运行
好的组织架构对于城市管理职能的发挥起着非常重要的作用。目前我国城市管理行政执法普遍采用市、区两级分别独立行使相对集中综合执法权。它将许多管理职责集中在城市管理综合执法局,适应了我国政府机构改革的要求,对解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题发挥了很好的效果。创新的城管体系以相对集中综合执法模式为支撑展开,为城管行政执法提供了很好的基础,各地的具体情况虽然不同,但有几点共通之处可以遵循(见图1)。
3.1 明确政府在城管中的地位
城市管理是一项极为复杂的社会系统工程,它涉及到政府诸多部门,因此需要一个级别在诸部门之上的实质政府管理主体从事日常管理工作。该管理主体负责领导、调动、指挥、协调各方面政府资源,宏观、统筹地管理城市,但并不参与具体的城管综合执法工作。该管理主体应由市委、市政府主要领导全权负责。
3.2 明确“新城管”的主体
根据《中华人民共和国行政处罚法》规定,经国务院批准或授权,省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据此规定,被授予处罚权的城市管理的综合执法机构必须是政府的下属机构,它就具有合法的执法主体资格,独立行使处罚权,同权利相关部门之间不存在委托关系。而原来的执法部门也不再具有处罚职能,不能再以自身名义实施执法权,确保执法主体的唯一性。
3.3 明确“新城管”执法主体与政府相关部门的关系
要进行彻底的城管体系改革,执行“7+X”职能,就必须明确新城管主体与政府有关部门的关系,加大城管部门与政府有关部门的联系与沟通。
(1)职能分离关系。城管综合执法机关与政府相关部门在职能权限上存在较大差异。政府相关部门行使的权力是一个既有纵向性又有横向性的权力结构。在纵向性权力结构之下,其具有行政管理、行政指导、行政奖励、行政处罚、行政强制等纵向排列的权力范畴。在横向权力的结构之下,政府相关部门具有多方面的综合职能。而城管综合执法机关仅仅行使行政处罚权,因此不具有纵向性。这种权力性质上的差异性决定了二者的职能必须予以分离。
(2)双向协调与配合关系。城管综合执法机关与政府相关部门在行政处罚的执法行为中应当是一个有机的整体,而没有完全独立。双向协调就是要求政府相关部门与城管部门之间互相监督、互相协助。同时,城管部门也要主动与横向部门加强沟通与协调,建立健全联席会议、沟通例会、执法信息反馈等机制,使行政综合执法和专业管理的信息能及时沟通,从而理顺协作关系,减少扯皮推诿现象,建立多方参与的长效管理机制。
3.4 建立健全城市管理目标责任制
目标管理是一种有效的系统管理方法。按照目标责任制实施管理,是实现现代化城市管理的一种基本组织形式。我国大部分地区城管部门由于权限职责不明确而存在管理秩序混乱的局面。因此,当前应尽快建立起一体化的综合创建达标机制和主体唯一的责任机制。在街道层面要特别强调实行管理主体唯一的责任制,避免相互推诿。对车站、码头、广场等管理的“敏感”地段,对市、区及非市属机构的权属、职能交错重叠地段,更要明确责任主体。
4 结语
城市管理肩负维持良好的社会秩序,落实行政法治的重要职责,是解决社会中的冲突和矛盾、消除不和谐因素的重要手段。城管执法要实现和谐目标,就必须提高管理社会事务的本领,协调利益关系的本领,处理人民内部矛盾的本领,不断探索和创新。同时,管理体系的健全与否、创新效果如何直接体现出政府体制改革成效大小,映射服务型政府水平的高低。因此,建立城市管理创新体系是构建和谐社会、实现可持续发展的根本保障;是深化体制改革、建设服务型政府的本质体现;是促进城市发展、培养城市竞争力的有效途径。“新城管”体系将转变以往政府工作中“重管理、轻服务、重经济、轻社会”的问题,并逐步将城市管理模式由后果导向型转变为原因导向型,走出“头痛医头,脚痛医脚”的老路。通过创新城市管理体系,细化城管执法工作职能,调动人民群众参与到城市管理和建设中的积极性、主动性、创造性;通过城市管理增强人民群众对城市的归属感、认同感和责任感;通过城市管理体系的创新,为构建和谐社会提供坚实的社会基础。

参考文献
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4 董世明,漆国生. 行政管理学[M].长沙:湖南人民出版社,2003
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