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入进城农民工,80年代中期以来在每年新增1023万城镇人口的基础上再加计500万,应该是合理的估计。这样,1994年我国城镇化的真实水平当在32.8%,而1985~1994年每年平均新增的城镇人口当在1500万,可与每年新增城乡总人口持平。换言之,我国真实的城市化在80年代中后期加快了。
在中国,城镇化的途径和规模与解除“城市化抑制”的进程合乎逻辑地相一致。这里,“城市化抑制”是指阻止农村人口和劳动力向城市流动的制度和政策。众所周知,改革前我国的“城市化抑制”极为完备,包括隔绝城乡的户籍制度和口粮制度,禁止自由市场交易和创办,歧视农民的城市招工和福利体制,以及事实上不允许城镇住宅的租赁和买卖等等。
早期改革从农村突破,首先释放了农村生产要素,增加了农村要素的流动和重组,实质从供给面为推进城市化准备了条件。80年代中期,“城市化抑制”在小城镇一级松动,引起农村劳动力和其他要素向集镇的流动和集中;80年代晚期和90年代早期,城市企业招工体制、城市粮食购销体制、户籍管理体制的相继改革和房地产市场的开放,“城市化抑制”在大中城市的松动和部分解除,才使蓄之既久的城市化超越了“小城镇”的水平,使农村劳动力大量向大中城市的流动和集中。
事实上,即使在“城市化抑制”没有完全解除的条件下,大中城市对农村就业增长的带头作用也间接地表现了出来。例如,乡镇企业和小集镇的区位布局是围绕大中城市、特别是特大中心城市展开的。全国乡镇企业和小城镇最发达的地区是以上海为中心的长江三角洲、以香港、广州为中心的珠江三角洲和以北京天津为中心的京津唐地区〔22〕。这并不是偶然的,因为靠近中心城市的农村可以方便地通过各种扩散、协作和联合的办法分享中心城市的优越的产业、技术、和条件。“城市化抑制”的逐步解除,开通了直接利用大中城市就业潜能的新的途径。大中城市的收入分化程度、专业化分水平和第三产业的比重都比较高,因此更有利于增加流动农村劳动力的就业空间。80年代我国乡镇企业和小城镇的扩张高潮,固然表明它们本身的强大生命力,但同时也以大中城市的“城市化抑制”没有解除为边界条件。90年代以后,进入大中城市的制度性限制松动,乡镇企业和小城镇的相对吸引力就减弱了。1995年全国小城镇数目与1990年相比没有增加,人口和乡镇企业在小城镇的积聚程度都大大低于人们预期〔23〕。这清楚地表明,只有当“城市化抑制”解除之后,农村劳动力向城市、而不仅仅是向小城镇流动和集中的趋势才能够明朗化。在乡镇企业和小城镇的就业容量增长趋缓之后,城市化显示了它作为容纳我国农村劳动力流动和就业的主要方向。
(六)新的严峻形势
但是,恰恰到了90年代中期,正当农村劳动力的流动和就业达到一个新的、以城市化为中心的发展阶段时,中国城市就业形势出现了一些前所未有的新变化。一方面,作为国民经济主体的国有经济,不但不再是吸纳城乡新增就业的主要渠道,反而要在改革过程中向社会“排出”数量可观的过剩劳动力。另一方面,以新一轮城市基础设施投资为中心的资本密集化趋势,使得投资和国民经济增长的就业弹性下降。这两方面新变化的结果将是,向城市流动的农村劳动力和城市下岗再就业劳动大军,交汇到一起来竞争城市就业机会。
先看第一方面的新变化。首先,国有部门对城镇新增就业吸收能力的下降,是80年代以来一个持续的趋势。据国家统计局的资料,1978年国有部门吸收新增就业392万,等于当年城镇新增劳动力和新毕业大学中专技校学生数量之和(312.6万)的125%。这意味着,除了城市新增的全部劳动力之外,国有部门还能够为进城农村劳动力提供80万个工作岗位,总共吸收城镇新增就业总数(544.4万)的72%。到1985年,国有部门只能吸收城镇本身新增劳力(包括毕业生)的84%,占城镇新增就业总数的61%;1994年,这两个比率分别降为61%和41%。从绝对数看,1994年全国城镇新增就业总数715万,比1978年增加170万,但国有部门吸收城镇新增就业的总数反而从392万降为294万,减少近100万(数据见表4)。
如果考虑到社会总的新增就业,国有部门在80年代就已经不是国民经济中吸纳新增就业的主渠道了。
表4国有部门吸收的城镇新就业人数(1978~1994)单位:万人
资料来源:国家统计局《中国统计年鉴1995》,第106页。
90年代出现的新情况是,在市场竞争中日益暴露出来的国有企业的设备老化、结构不合理、管理不善和亏损严重,使其再也无法继续以“隐性失业”的办法容纳冗员。如果这一点在90年代中期以前还可以被掩盖在靠财政补贴和银行“输血”维持的稳定之下,那么到1995~1996年就看得清楚:除了对国有经济部门进行大刀阔斧的改革,没有别的办法可以从根本上扭转这个部门经济效益每况愈下的趋势。1997年初,中国政府公布了新政策:加快亏损的国有企业的兼并、破产和重组,加大下岗再就业的力度。据估计,1990年以来,国有部门已经“下岗”的员工为1500万,而在“九五”时期,国有部门还将下岗员工1500~2000万〔24〕。总计10年之内,国有部门要向社会排出3000~3500万需要再就业的职工,平均每年300万。这些原来隐蔽在国有部门内的就业员工的大部分,现在要到城市劳动力市场上去寻找再就业的岗位。吸收新增就业数量的减少和排放“再就业”数量的增加,使国有部门在劳动力市场上“进口”的劳动力数量减少,“出口”的劳动力增加。事实上,如上所引,1994年国有部门吸收新就业292万,“下岗”约300万,净就业增长为零。进一步的趋势很可能是,国有部门的净就业增加持续为负。占据国民经济主导地位的国有部门将从劳动力市场的“净进口者”转化为“净出口者”,这是一个不小的变化,必将影响城市劳动力市场需求总量和结构。
“十五”时期;就业发展战略;市场导向就业;大容量就业载体;实际失业率;就业增长弹性。
中图分类号:F240
扩大城乡就业、控制社会失业率历来是世界各国政府宏观调控的主要目标之一。近年来,中共中央领导反复强调,必须从维护改革发展稳定大局的政治高度,把扩大就业、改善人民生活的工作抓紧抓好。并指出,改善人民生活的重要途径是积极扩大就业。可见,全面系统的研究和探讨城乡就业问题,在改革的攻坚阶段和发展的关键时期显得十分必要和紧迫。那么,怎样构思“十五”湖南城乡劳动就业发展战略,并采取何种途径和措施有效地缓解城乡就业矛盾呢?笔者在调查研究和广泛收集分析材料、数据的基础上,试图对此作一些也许肤浅的思考和探究。
众所周知,研究探讨劳动就业发展战略,首先就必须对“十五”全省就业形势,作出一个比较科学的分析和预测。
一、“十五”全省就业形势的初步预测和判断
湖南作为一个有6500多万人口的农业大省,城镇化程度不高,工业欠发达,农村人口仍然占全省人口总数近75%,劳动力资源特别是农村劳动力资源丰富,而全省城镇及其第二、三产业吸纳劳动力的能力仍十分有限,城乡劳动力总供给大于总需求的状况在一段相当长时期内难有根本性的改变,加之,“入世”对劳动就业的影响,尽管从长远来看也许利大于弊,但近期(“十五”期间)的负面冲击(特别是对农村就业的冲击)有可能大于正面影响。这就是“十五”湖南劳动就业的大环境。
1、供给状况预测
据分析,当前湖南的失业是一种典型的劳动力供给总量绝对过剩型失业,且农业剩余劳动力的有效转移,将成为化解就业矛盾的主要方面。这是湖南与上海、北京、珠江三角洲等一些大城市、特大城市和沿海发达地区比较,在劳动就业领域所遭遇的一种明显不同的情况。
一般说来,劳动力供给状况可从两方面来进行分析预测:
第一,从人口增长型供给,即劳动力自然供给看,据有关资料介绍,全省男16—59岁、女16—54岁的劳动年龄人口,预计从2001—2005年将增加285万人,其中城镇新增约70万人,农村新增约215万人。这样,2005年末全省劳动年龄人口将达到4400万人(2000年约为4115万人)。
第二,从发展型的派生供给看,随着改革不断深化和经济结构调整步伐加快,以及企业技术进步,部分原已就业的城乡劳动力将转变为需重新就业的劳动力供给。在城镇,若按年均从原有岗位剥离2%的劳动力存量测算,每年将从全省企事业单位已就业的817万从业人员中剥离冗员16.34万,5年共将增加81.7万派生性的劳动力供给。在农村,按每个农业劳动力耕种5亩地计算,全省现有耕地只能吸纳964万劳动力。若考虑到加入WTO对近期农业的不利影响,以及农业劳动生产率和机械化水平提高等多种因素,据有关资料推算,全省未来五年有1220万农业剩余劳动力将被排放出来成为派生性供给。
全省劳动力自然增量加上存量剥离得出的是新增劳动力供给总量,则五年全省城乡劳动力总供给将会新增约1587万。
2、需求状况预测
经济增长速度和方式直接影响着劳动力需求量的大小。湖南作为一个发展中的省份,由于体制不断完善、资源配置日趋合理,在2001—2005年间全省经济保持较快增速是有可能的。据2002年1月23日《湖南日报》报道,2001年我省实现了“十五”计划的良好开局,全省完成国内生产总值(GDP)3983亿元,增长9.0%,增速高于全国平均水平1.7个百分点。可见,在此我们有理由对“十五”期间全省国民经济增速作较高(即年均增速10%)、适中(即年均增速9%)和较低(即年均增速8%)三种假定。那么,依据这三种假定的增速,利用就业弹性方法,就可对未来五年我省劳动力需求状况进行初步预测,进而得出如下三种预测方案。
甲方案:假定经济增速较高(10%),“十五”与“九五”时期的就业弹性系数(就业弹性系数e=就业增长率/GDP增长率,“九五”期间e的平均值约为0.12)相近,即全省国内生产总值每增长一个百分点,城镇就业容量平均增加3.5万人。这样,全省城镇每年将增加35万个就业岗位的需求量,那么2001—2005年劳动力需求量将新增175万人。
乙方案:假定经济增速适中(9%),其它情况与甲方案基本相同,则全省城镇每年将增加31.5万个就业岗位的需求量,那么2001—2005年劳动力需求量将新增157.5万人。
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