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我国公共政策中公民参与及建立新型互信机制的路径分析

作者 :本站编辑更新时间:2012-11-12

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纪 丽 莹 (武汉大学政治与公共管理学院 湖北 武汉 430072)
摘 要 通过分析公民参与在公共政策的制定及执行中所发挥的积极作用,试图通过建立公民与政府之间的互信机制来吸引和推进公民参与和提高公民在公共政策中的有效参与能力。
关键词 公共政策 公民参与 互信机制
中图分类号 D035 文献标识码 A

随着全球化时代的到来,社会利益格局正在朝着多元化方向发展,我国民主的观念日益深入人心,作为公共政策主体的公民,已不是政策过程中的被动部分,而是要回归公共政策的主动参与者身份。现在正值我国建设和谐社会、民主法治国家和进行政治行政体制改革的攻坚阶段,重视公民参与对公共政策制定执行的作用,创造公民参与的机会,设计并完善公民参与的途径,确保公民参与,将成为重中之重。
1 公共政策引进公民参与的意义
1.1 公民参与公共政策是增强政府回应力的有效途径
公民参与是以公民对于政治体系的认同为前提条件的,促进公民在公共政策领域的参与能够实现并扩大政治体系的合法性基础。通过公民参与公共政策,可以弥补政府无法对民众的需求全然了解的缺陷。这样一来,就会增强政府在公民需求的回应力,才能做到公共政策的供给和公民的需求之间的平衡。同时,由于公民现实地参与了决策制定过程,公民参与为决策带来了更多的有效信息,这就为科学决策奠定了基础,公共政策的可接受性大大增强,政策往往可以得到有效的执行。
1.2 公民参与公共政策是培养公民意识的有效途径
让公民在公共政策的制定和执行中充分发表意见、表达政治诉求有助于公民实现自己的利益,为公民提供自我发展和选择的机会。在参与公共政策的制定和执行的过程中,由于公民参与其中,使其充分体会政治过程,在参与中充分实现自身的公民权,特别是参与权。在注重民主建设的今天,通过公民参与公共政策来进一步的激发公民意识的觉醒,将对我国的精神文明、政治文明的建设有着不可估量的推进作用。
1.3 公民参与公共政策是增进政群关系的有效途径
在中国2000余年的君主统治历史过程中,专家治国论的思想根深蒂固,政府往往不愿与公民进行共同管理,一方面是担心传统的“自上而下”的权力链遭到破坏;另一方面,是不信任公民的能力。久而久之,就会造成公民与政府之间形成一道无法逾越的“信任鸿沟”。促进公民参与,将可以解放个人潜能、建构和谐的政群关系。
2 我国公共政策中公民参与的现状
2.1 公民参与公共政策的机制不完善
在传统的自上而下的政策制定体制的影响下,至今我国公民参与公共政策制定的机制几乎还未形成。这便导致了下列问题:①决策主体——政府高高在上,由于脱离群众加上对公共政策环境缺乏了解,从而忽略公共政策客体即公民的要求,导致公共政策制定不能满足公民的需求;②政府及其官员滋生“官本位”等错误思想,排斥公民民主决策的要求,诱发大量腐败行为发生。
由于缺乏健全的监督机制和责任追究机制,在政策的执行过程中无法对其进行有力的监督,即使是正确政策也无法确保执行到位。在公共政策制定过程中,政策制定者都希望自己在短暂的任期内取得政绩。他们就会选择在公共政策制定过程中越过公民参与这一环节,片面追求短期效应,将不成熟的公共政策直接付诸实施, 最终导致政策制定草率,甚至造成巨大资源浪费。
目前,虽然我国很多地方政府、部门都提出了鼓励公民参与公共政策制定的办法,公民也参与了某些国家、地方的公共政策的制定,但我国还没有正式出台关于公民参与公共政策制定的法规,公民参与公共政策制定在法律上并没有得到一个强有力的保障。
2.2 公民参与公共政策的环境不成熟
公民参与公共政策的程度与特定范围内的民主程度密切相关。参与程度的高低取决于民主本身所提供的参与空间的大小、参与主体即公民的民主意识和民主能力。在我国,由于受传统文化影响,一是为政者习惯性地以自己的利益判断取代公民的利益诉求,不尊重公民的政治权利。甚至潜意识认为公民只是“愚民”,非但不是所属领域的专家,更不懂政治、民主,在主观上抹煞了公民参与的空间。二是存在一些“搭便车”的公民,认为公共政策的制定和执行完全是为政者的工作,从而丧失了自己的民主权利。三是我国的民主环境及氛围均不成熟,与西方民主国家的民主传统相比仍有一定的差距,所以公民得到的仅仅是一种形式上的民主。
2.3 公民参与公共政策的渠道不畅 
公民参与政策过程,是与政府双向互动的过程,这种互动必然需要一个特定的渠道来实现。但在我国,公民参与公共政策的正式渠道仅有几种:一是信访。即建立各级、各部门领导接访制度,定期接待群众来访,直接听取市民意见等。二是通过各级人民代表反映民生,保障公民权益。三是通过新闻媒介传达心声。四是听证会。但是以上四种形式或由于时间太长,或由于成本太大,或由于不够完善而影响了其效果的发挥。
3 力量悬殊的博弈——公民参与政策过程的实质
公民在没有形成政治社群的时候,单靠个体公民与政府进行博弈,无非是一场力量悬殊的战争,在没有硝烟的战场上必定不战而败。个体公民所掌握的资源是十分有限的,这也就决定了他们作为社会普通的成员,对于政治的影响力是极其有限的。所以,即使普通公民期望积极、主动地投入影响政府的决策过程,他们所拥有的有限且分散的政治资源,也使他们的政治影响力受到极大的限制。
而公民要诉求利益的政府,却是一个庞大的力量中心。政府是一架有系统的暴力机器。面对这种整体的组织力量,分散的个体公民是无能为力的。而且政府为了能够有效地控制社会,还可能运用它所掌握的各种权力手段,约束和限制公民的政治参与,进而寻求其活动的更加广阔的自主活动空间。
总之,在普通公民和政府的政治博弈中,存在着基本的力量不对称状况,这种力量对比的巨大反差,就使公民个体在政策过程中参与的影响力是微弱的。而基于长期政治实践获得的经验教训,公民对这种状况的理性认知,就使他们产生了强烈的无力感,他们对政治过程的参与积极性就会受到极大的挫伤。因此,作为个体存在的公民经常是被动地接受政府的政策。
4 建设公民参与公共政策新型互信机制
4.1 培养公民的公共政策参与能力
登哈特教授说过:“在存在着强大的公民互动网络和公民之间存在着高度社会信任和内聚力的地方,政府可以依靠现存的社会资本建立更为强大的网络,开辟新的对话和讨论渠道,并进一步就民主治理问题进行公民教育。”
笔者认为,要培养公民的公共政策参与能力,必须要着手建设健全的公民社会网络。一个健全的社会应该是一个公民社会。公民社会中的公民并不是一般意义上的公民,公民通常表现出以当家作主的进取态度,在为社会全体成员谋利益的同时争取自己的权益。公民并非是机械的投票机器,而是自律和理性地了解自己的权益何在以及为什么要投票。公民社会作为一个平衡缓冲机制,可以在公民与国家之间两极对立的时候起作用。单个或少数公民在强势的政府面前必然是弱势,公民就可以利用所属的社团形成相对强势来与政府分庭抗礼或平衡协调。而具有相同利益诉求的各种社团或其他力量就可以形成利益集团,游说或利用舆论来影响国家政策和政治过程。在参与沟通方面,建设公民社会可以在私域与公域之间建立有效的对话渠道,及时将公民的利益诉求反映到国家机构,而国家也可以通过这个渠道对公民的社会行为进行一定的引导。
对于现阶段正在加快转变政府职能的中国来说,要建设一个具有前瞻性和高效性的政府,就必须尽可能减少对社会各个层面进行全能化的行政、意识形态的干预。一个比较发达成熟的公民社会,它与国家力量之间是能够形成协调互动的良性关系的。现今中国就需要这样的公民社会,使公民能在这么一个民主的大环境里培养自身的公民意识以及参与意识,公民参与公共政策的能力也会在其中得到显著的提升。
4.2 建设公民参与公共政策的新型互信机制
吉登斯曾提出:“国家和公民社会应当开展合作,每一方都应当同时充当另一方的协作者和监督者。”约瑟夫格雷和琳达蔡平根据其对公民参与进行广泛研究的经验评论说:“尽管公民并非总是能够获得他们所想要得东西,但是使他们参与其中则可以具体体现我们所做的工作——即把公共行政与公众联系起来。而且,这种联系无论是对于公民还是对于行政官员都会达成理解。”若想要公民能够积极成功地参与到公共政策中来,建设政府与公民之间的互信机制是必要的,而这也是跨越两者之间“信任鸿沟”的有效方法。
第一,作为政府一方必须合理分配公共政策的决策权力,积极培育中介组织、社会团体保证公民参与。在政治体制和行政体制改革时期,政府除了把配置资源的权力交给市场外,也应当逐步把相当一部分管理社会的权力交给社会团体,这就要求大力培育中介组织,合理下放政府权力。社会团体的建立和发展,必须有公民对社会事务的广泛参与。公民参与使政府的公共决策与管理更加符合民意和反映实际情况,同时公民对行政机关公共决策的认同使公民与政府之间建立起一种和谐的关系,使公共决策得以顺利实施,以确保政府所提供的服务更符合民众的需求。
第二,针对政府与公民之间的信任困境建设互信机制。在彼此都不信任的情况下,政府与公民之间的合作是不可能和谐的。信任是政府与公民建立有效合作关系的润滑剂。政府只有相信公民具备参与公共事务的能力与判断的智慧,并愿意尽一切努力为公民参与提供机会;公民也信任政府既拥有追求公共利益的能力与热诚又支持自己的参与。只有这样,政群互信互助机制才得以建成。
第三,破除公民参与的制度性困境,加强参与型政治文化建设。目前,我国的现状是,民主环境并没有成熟,公民参与只是形式上的,局限于民意代表、官员的选拔和监督上,公共政策中的公民参与并没有得到应有的重视。在社会利益多元化和公民参与意识提高的今天,传统的政策制定与实施模式必须进行改革,只有政府认可公民参与政策的权利和身份,公民参与的渠道才能得以疏通,只有政府不再对政治信息实行垄断,公民参与才能真正的实现,所以说参与型政治文化的建设尤为重要。中国经历了两千多年的封建社会,政治文化对公民的参与带有消极作用。传统政治文化下需要的是依附、顺从的愚民,但是在改革发展的今天,需要的是主动、参与的公民。政府所急需做的就是清除封建政治文化的糟粕,扬弃传统的政治文化,汲取西方先进政治文化中的积极合理部分,加速我国的政治、行政体制改革,自上而下地把民主意识灌输到社会的每个角落,建设一套行之有效的政群互信机制。
参考文献
1 赵成根.民主与公共决策研究[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2000
2 英格兰姆著.钟振明,朱涛译.新公共政策:民主制度下的公共政策[M].上海:上海交通大学出版社,2005
3 登哈特著.丁煌译.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2004
4 马宝雨.对公民参与公共政策制定的理性思考[J].黑河学刊,2007(1)
5 李庆钧.公共政策过程中公民参与的作用及其限制性因素分析[J].扬州大学学报,2007(1)
6 安东尼·吉登斯.第三条道路:社会民主主义的复兴[M].北京:北京大学出版社、三联书店,2000
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