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贺轶民
[内容提要] 机构属性是检察官的基本属性，人民检察院由若干名检察官组成。检察官是检察机关具体职能的承担者，检察机关的内设机构是从事同类检察事务的检察官的集合性组织。检察官的机构属性是检察人员分类管理应当始终遵循的基本原则。
[关 键 词] 检察官 分类管理 机构
[目 录]
引言
一、机构属性是检察官的基本属性
二、检察官具有机构属性的原因
三、认识和确立检察官机构属性的现实意义
四、落实检察官机构属性的方法和途径
结论
引 言
通过比较研究中外检察机关的组成，我们会发现一个有趣的问题，那就是与国外相比，我们对机构认识的习惯思维呈现出较大的差异，而恰恰是这种差异，严重地限制了我们对检察官的正确认知。一般我们似乎已经习惯地接受这样的命题，即检察机关由起诉部门、侦查监督部门、反贪污贿赂部门等组成，而很难接受“检察机关由若干检察官组成”这样的命题。原因在哪里？就在于我们没有正确认识检察官的机构属性，而仅仅将检察官看作是一个依附在某个组织机构上的人员，还局限在行政组织构架的思维模式上，认为一个机关首先要职能分解成一定数量的局、处、科，然后再由具体从事事务的工作人员充任其中，这似乎很顺理成章。而国外大多数国家并非只有这样单一的思维模式，如西班牙国《检察部组织章程》第17条规定：“最高法院检察机构（注：西班牙国采审检合署制）在国家总检察长的直接领导下，由一名副检察长和在编的若干检察官组成。”[1]日本国则规定得更为明确、直接，在该国，检察官是具有行使检察权权限的政府机关。[2]可见，对检察官机构属性的认识，并不依赖于对检察权的认识与界定，无论对检察权采行政权说还是司法权说，无论是大陆法系还是英美法系，检察官的机构属性是其区别于其他行政人员的重要工作属性。
一、机构属性是检察官的基本属性
（一）概念。检察官的机构属性是指检察官不仅仅是履行国家检察权的人员的抽象称谓，还兼有机构的一般性质。当这种属性反应较为激烈时，检察官本身就是一个独立的机构，比如日本国等；当这种属性反应不太激烈时，检察官虽然没有在法律层面被确认为机构，但在实际运作当中具备了机构的一般性质如西班牙国等。我们还可以进一步这样认为，检察官的机构属性包括两个层次的含义：第一层含义，检察官就是一个独立的机构，这种情况下检察机关的概念相比较弱。法律规定检察官独立履行国家检察权不受干涉，而不是检察机关独立履行检察权不受干涉。检察官的机构属性非常凸显，检察官作为一个独立机构还可以根据情况依法设立检察官办事处，采用这一模式的国家，其检察制度在某种程度上就是检察官制度。在这层含义下，检察官具备完全的对外机构性质，享有法律机构的主体资格；第二层含义，检察机关的概念还很强，仍然是检察机关独立履行国家检察权不受干涉，而非检察官独立履行国家检察权不受干涉。但是检察官在实际运作当中是检察机关的内部机构。尽管检察机关是独立的法律机构，但检察官是具体承担检察机关职能的机构。在这层含义下，检察官不是完全意义的法律机构主体，但具有机构的一般属性，类似于内设机构的功能。采用这种模式的国家，其检察制度的内涵与外延都要远大于检察官制度。
（二）内容。无论是第一层次或第二层次含义下的检察官，检察官的机构属性都应当包括以下四个方面的内容，只不过在不同含义下，其某一部分的内容表现得较为突出或者不明显而已。
1、检察官为中心开展检察事务。不管检察机关的概念是强还是弱，强到具有独立的法律地位，抽象为人格意义的机关；弱到仅仅是检察官办公的一个场所，只具有空间的物质意义。以检察官为中心开展检察事务是检察官具有机构属性的一个基本内容，检察机关内的其他工作人员都是围绕检察官的工作来具体实施某一项工作。检察官为中心，意味着检察官享有检察事务运作的最初发动权和最终决定权，否则就不是以检察官为中心，有可能沦为以行政级别为中心来处理检察事务。
2、检察官独立承担法律责任。不管是检察机关独立履行国家检察权还是检察官独立履行国家检察权，检察官独立承担案件办理的法律责任，这是检察官具有机构属性的一项重要内容。检察官如果不能独立承担案件办理的法律责任，则意味着检察官将会丧失其作为检察官应当享有的一些基本权利，法律责任的承担将会错位到由检察机关来承担，而检察机关是一个抽象的整体，它不是采用行政机关的简单的行政首长负责制来运作，这就势必造成“谁都负责、谁也不负责”的尴尬局面。
3、检察官是检察机关的基本工作单元。检察机关不是一般意义的行政机关，即使在采检察机关隶属于行政机关模式的国家（如韩国[3]），检察机关的基本工作单元也不是一般行政机构意义上局、处、科等类似部门，而是检察官。比如在韩国，“根据韩国法律，检察官通常作为一个独立的官厅（机构），具有独立的权限。即使没有上司的决定，检事仍然可以作出决断。”[4]由此可见，采检察权为行政权的国家，检察机关的运转模式也是有别于一般行政机关[5]。检察官是检察机关的基本工作单元，是检察官区别于其他行政人员的重要工作属性，也是其具有机构属性的关键所在。
4、检察机关的内设部门是从事同类检察事务的检察官的集合。检察官的机构属性的另一个重要内容还体现在检察机关的内设部门上，从事同类检察事务的检察官组合为一个部门，其目的是为了方便管理、提高工作效率，而不是为了分解检察机关的具体职能。如德国联邦总检察院内共设四个业务部门：法律审案件检察部、恐怖分子案件检察部、间谍案件检察部和全国犯罪案件统计中心。而我国检察机关内设部门是检察机关职能的逐一分解，这种行政化的机构设置模式，无疑忽视了检察官的机构属性，带来了一系列弊病。
二、检察官具有机构属性的原因
检察官之所以具有机构属性，主要存在以下三个原因：
（一）检察官产生和发展的基础所决定的。检察官最早的雏形为国王代理人，后渐次演变为国王检察官[6]。随着公诉制的确立，开始逐渐形成现代的检察官制度。从根本上说，现代检察机关是近现代资产阶级人权运动的间接产物。从当今各国检察机关性质改革的动向来看，普遍倾向于检察官更多地体现了公益代表人的性质，对上命下从的行政管理体制进行了改革，检察官担负维护国家法制统一的职责[7]。由此可见，检察官是由最初代表国王发展到现在代表国家来开展检察事务，无论国家的政治体制和法律架构如何，检察官都是国家法律和社会公益的代表，就如同国家主席是国家的象征一样，检察官直接代表国家从事检察事务，其机构属性也就不言而喻了。一旦检察官缺乏机构属性，它就必然会成为行政权力的附庸，也就不能成为真正意义上的检察官。我国现在的检察官制度最大的弊病就在于没有认识和确立检察官的机构属性，才导致检察官头衔泛滥、检察官必须挂上行政级别才能领取工资和享受待遇等非正常现象。
（二）检察行为特殊性的反映。无论将检察权界定为行政权还是司法权或其它权的国家，无论其政治制度和检察制度如何，承认检察行为的特殊性是普遍遵循的原则。比如美国，虽然实行三权分立，将检察权定位为从属于行政权，但是它仍然将检察行为和一般的行政行为相区别。美国的法律规定，美国50个州被分为95个联邦司法管辖区，每区设立一个联邦检察官办事处，由一名联邦检察官和若干名助理检察官组成。美国的州检察机构一般由州检察长和州检察官组成。[8]这表明，检察行为的特殊性必然要求检察官应当具备机构属性，它不能和行政首长负责制的行政机构等同。检察行为不具有可诉性，它是基于一种监督性而存在的，对于单一制国家的被监督机构和被监督人员来说，检察官是代表国家的一个机构，任何被监督机构和被监督人员都不可能高过于国家，这就是检察行为的特殊性。缺乏对这点的认识，就会陷入为追求监督的力度和效果而不断升级检察机构级别的逻辑怪圈，最终为寻求一时的监督效果而从根本上损害检察权的效力。
（三）检察官享有独立处断权的必然结果。无论是检察机关还是检察官独立履行国家检察权，都不会影响到检察机关是由检察官组成的这一基本原则。中国近代早期西风东渐时，中国当时的学者就已经注意到这个问题，他们指出“然检察官乃上下合体而组织之一个检察机关”[9]。由此可见，当时他们就意识到检察机关不是由行政机构意义上的局、处、科等组成，而是由一定数量的检察官组成。检察官在一定程度上享有对案件的独立处断权，它不同于行政机关内设部门的工作人员，后者强调逐层逐级的行政审批方可作出，前者无需这样的层级手续，检察官手中就握有独立处断权，他是作为检察机关的机构做出的。检察官或者独立履行国家检察权，或者在检察机关独立履行国家检察权的条件下作为检察机关的组成机构享有一定检察事务的独立处断权。无论检察官或检察机关独立履行检察权，检察官都应当就独立处断的检察事务对外独立承担法律责任。之所以如此，在于行政机关的内设机构是行政机关的职能分解与具体承担部门，而检察机关的职能分解与具体承担部门不是检察机关的内设机构，而是检察官。也正因如此，检察官才应当享有一定检察事务的独立处断权，由此检察官的机构属性得以正确展开，检察事务的效率才得以充分体现检察工作的运转规律。否则，检察机关就会成为一个行政机关而无异，检察官也就会和一般行政人员等同。
三、认识和确立检察官机构属性的现实意义
认识和确立检察官的机构属性，是检察机关真正成为一个独立履行国家检察权的机关的关键，是检察工作脱离行政运转模式回归到检察运转模式的钥匙，是检察工作规律的核心所在。它至少具有以下的现实意义：
（一）理顺检察工作内部关系的需要
我国宪法第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这表明，我国是检察机关独立履行国家检察权，而非检察官独立履行检察权，但是不能因此就忽视检察官的机构属性。实践当中，当前我国检察机关的设置和一般行政机关几乎没有什么区别，检察机关的具体职能首先分解到各个局、处、科，分别由各个局、处、科去承担完成，检察官和其它行政人员一样没什么本质的区别，都是这些局、处、科内部的一部分工作人员。因此，承办案件的检察官就类似于行政机关承办行政业务个案的行政人员，需要履行层层报批手续最后才能做出决定。同时，由于检察官和其它一般行政人员无本质区别，也造成了检察官队伍数量庞大，反过来又影响到了检察官的形象。据最高人民检察院政治部统计[10]，2003年全国共有检察官（作者按：指符合《检察官法》关于检察官定义的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员）142614人，占具有干部身份的全国检察人员总数195864人的72.8%。这如果放在检察官和一般行政人员无区别的视角下来看也就无甚不妥，但如果用检察官的机构属性去重新审视，就不难看出这样的检察官群体显然不符合设置检察官的基本原则。因此，要理顺这些内部关系，其关键就是要认识和确立检察官的机构属性，让检察官担负起在人民检察院独立履行国家检察权背景下的机构职能，抛弃行政机构模式下的局、处、科建制，树立和巩固人民检察院由检察官组成的思想。
（二）实现案件质量控制的出路
当前，如何实现检察案件质量的科学控制是一个不争的难题。问题常常指向检察官到底应当享有多少独立处断的权利，也就是说哪些事情检察官说了算，哪些事情检察官说了还不算。在这个问题下，人们自然会产生对检察官放权的犹豫和恐惧，放多了权担心检察官的素质不行容易出乱，放少了权检察工作的效率又出…… 职称论文发表网http://www.issncn.com
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法律顾问：廖泉冰律师